Wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. II SA/Lu 277/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 marca 2022 r. nr GN-V.7534.2.6.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 grudnia 1953 r. wywłaszczona została nieruchomość położona w Lublinie, obecnie przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2800 ha, stanowiąca własność J. S.. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 1, 10, 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.). Wywłaszczenia dokonano na rzecz [...] w [...]. W dniu 6 marca 2017r. do Prezydenta Miasta Lublin wpłynął wniosek H. S., K. G., C. B., A. B., Z. L. i E. F. spadkobierców J. S. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości obecnie wchodzącej w skład działki o nr ewid. [...] o pow. 1.311 m2, co wynika wraz z mapy gruntów projektowanego zwrotu nieruchomości w skali 1:1000, zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, według której teren objęty wnioskiem o zwrot otrzymał w rozliczeniu numer [...] i powierzchnię 0,1311 ha, odpowiadającą części dawnej działki nr [...] o pow. 0,2800 ha, mapę podstawowego zagospodarowania terenu w rejonie dawnej działki nr [...]. Postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego. Podstawą wyłączenia Prezydenta Miasta Lublin od orzekania w tej sprawie był art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. przystąpienie do toczącego się postępowania zgłosił kolejny spadkobierca E. S.. Organ ustalił, że obecnie nieruchomości przeznaczona do zwrotu użytkowana jest przez Polski Związek Działkowców w ramach prowadzonego na nim Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]r". Ma on charakter ogrodu stałego i został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców w Warszawie pod nr [...]. W związku z powyższym ROD "[...]" posiada tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o zwrot. Przeprowadzone w dniu 29 maja 2017 r. oględziny wykazały, że teren zawnioskowany do zwrotu stanowi część ogrodzonego gruntu zajętego pod urządzone parcele ROD "[...]". Projektowana do zwrotu działka nr [...] od strony północnej i południowej ograniczona jest ogrodzeniem. Od strony północnej jest to siatka stanowiąca własność PZD. Od strony południowej ogrodzenie składa się z przęseł metalowych. Ogrodzenie wzniesione zostało przez sąsiadujące z ROD "[...]" przedsiębiorstwo. Ustalono, że nieruchomość zawnioskowana do zwrotu zajęta jest pod uprawy roślin ogrodowych i sadowniczych. W obszarze ww. nieruchomości posadowiono 5 altan (na parcelach nr [...] i [...]) oraz 2 szklarnie (cieplaki drewniane obite folią). Ustalono również, że w obszar zawnioskowany do zwrotu wchodzą ponadto aleje trawiaste (teren ogólny). Przez przedmiotowy teren przebiega sieć wodociągowa "letnia" zasilana z wodociągu miejskiego. Podczas oględzin ustalono, że w granice nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie wchodzą wszystkie parcele ogrodowe wskazane przez Polski Związek Działkowców. W związku z powyższym konieczne stało się sporządzenie dodatkowego opracowania obejmującego zarówno nieruchomość zawnioskowaną do zwrotu, jak i część parceli wchodzących w jej skład. Z rysunku planu w skali 1:5000 "Lublin Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego" wykonanego przez Miastoprojekt - Wschód Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego Oddział Lublin (Nr 15/11/53) wynika, że ww. plan został uchwalony przez P.W.R.N. w Lublinie w dniu 17 grudnia 1952 r. i przyjęty przez Główną Komisję Urbanistyczno- Architektoniczną w Warszawie dnia 14 stycznia 1953 r. W grudniu 1954 r. plan ten był przedstawiony na Prezydium Rządu. Ostatecznie plan ten nie został zatwierdzony, a uwagi i wnioski Prezydium Rządu posłużyły jako wytyczne do nowego planu ogólnego z roku 1959. Z przesłanego przez Wydział rysunku planu wynika, że na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu planowano realizację przemysłu uciążliwego i nieuciążliwego. W tej sytuacji organ doszedł do wniosku, że nieruchomość nie została przeznaczona na cele wywłaszczenia i decyzją z dnia 8 listopada 2021r. nakazał jej zwrot, obecnie w dokumentacji Geodezyjno prawnej oznaczonej jako projektowana działka [...] o powierzchni 0,1311 ha w granicach dziali nr [...] stanowiącej obecnie własność Gminy Lublin na rzecz H. S. i K. G. po [...] części oraz na rzecz Z. L., A. B. i E. F. po [...] części. Jednocześnie Starosta Lubelski zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy Lublin kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ustalonej (proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę 517,70 zł (słownie: pięćset siedemnaście złotych 70/100) stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości oraz ustalił również odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach ogrodowych objętych niniejszym postępowaniem, stanowiące własność poszczególnych działkowców na rzecz użytkowników działek zobowiązując do wypłaty tych odszkodowań Gminę Lublin w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna oraz ustalił odszkodowanie na rzecz Polskiego Związku Działkowców za składniki majątkowe stanowiące własność stowarzyszenia w kwocie 12.907,00 zł) zobowiązując do zapłaty odszkodowania Gminę Lublin w terminie 1 roku od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. Ponadto zobowiązano Gminę Lublin do odtworzenia i założenia ogrodu w ciągu 3 lat od dnia kiedy decyzja stanie się wykonalna, poprzez zawarcie z Polskim Związkiem Działkowców umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni ogrodu objętej ww decyzją o zwrocie nieruchomości w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania nowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Po rozpoznaniu odwołania Gminy Lublin Wojewoda Lubelski decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Również według organu odwoławczego nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia czyli na rzecz [...]. Organ wyjaśnił, że obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ściśle określała, w jakim trybie wyznacza się obszary ogrodów działkowych, a zasadą było, że obszary te przeznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Obowiązek założenia ogrodu spoczywał natomiast na gminach (art. 5 ust. 1) i na zakładach pracy, zgodnie z przytoczonym art. 5 ust. 2. Gmina miała prawo nabywać odpowiednie tereny na ten cel w drodze wywłaszczenia, co wynikało wprost z art. 7 ust. 3 tej ustawy, uprawnienia takiego ustawa nie przewidywała natomiast dla zakładów pracy, które miały "zakładać i utrzymywać ogrody działkowe (...) "w warunkach określonych w art. 6, tzn. miały "zamieszczać na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach" (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. II SA/Lu 1022/16). W świetle powyższego, co do zasady plan miejscowy określał jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe, zaś gmina dokonywała wywłaszczenia na ten cel. Lokalizacja terenów pracowniczych ogrodów działkowych powinna więc być wprost określona w miejscowym planie. W dacie wywłaszczenia obowiązywał na przedmiotowym terenie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1953, z którego wynika, że nieruchomość zawnioskowana do zwrotu przeznaczona była pod przemysł uciążliwy i nieuciążliwy, a więc nie pod ogrody działkowe, czy choćby tereny zielone lub rekreacyjne. Jedynym dokumentem planistycznym z czasu wywłaszczenia (tj. z 10 grudnia 1953 r.) znajdującym się w aktach organu I instancji jest rysunek planu w skali 1:5000 "Lublin Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego" wykonany przez Miasto projekt - Wschód Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego Oddział Lublin (Nr 15/11/53). Z wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Wydziału Planowania UM Lublin wynika, że rysunek planu w skali 1:5000 "Lublin Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego" nie posiada żadnych klauzul zatwierdzenia. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby dawna działka, oznaczona nr [...], oznaczona obecnie w dokumentacji geodezyjno- prawnej jako projektowana do zwrotu działka nr [...] o pow. 0,1311 ha była, stosownie do art. 7 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wyznaczona przez zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej lub zarząd gminy na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej pod ogrody działkowe. Załączony do akt sprawy zatwierdzony w roku 1959 plan: "Lublin Plan Kierunkowy" przewidywał co prawda powstanie ogrodów działkowych, jednakże w lokalizacji innej aniżeli teren [...]. Pracownicze ogrody działkowe- w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy - to "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne sanitarne, przeznaczone do użytku (...), którego celem jest "stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Za obszar właściwy do urządzenia ogrodu działkowego nie można więc uznać terenów przemysłowych oraz terenów aktywności gospodarczej, do których niewątpliwie zakwalifikować należy [...] z takimi obiektami jak: kuźnia, odlewnia, elektrociepłownia, czy akumulatorownia itd.). Pracowniczy ogród działkowy powstał w obszarze uprzemysłowionym, poza jakimkolwiek osiedlem mieszkaniowym, a stosownie do wspomnianego powyżej art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pracownicze ogrody działkowe mogły być tworzone w osiedlach. Z tego względu przekazanie w 1982 r. terenu o pow. 0,6 ha, w skład którego weszła zawnioskowana do zwrotu nieruchomość, w celu utworzenia czasowego ogrodu działkowego [...] w związku z zamiarem "powiększenia" ogrodu działkowego "[...]" (obecnie ROD "[...]") nie mieści się w realizacji celu wywłaszczenia, jaki miała być budowa [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez V Wydział Ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego Lublin - Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, wynika, że jedyna decyzja Prezydenta Miasta Lublin dotycząca ogrodów działkowych "[...]" - została wydana 21 października 2014 r. i dotyczy ona nabycia przez Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" prawa użytkowania działki nr [...] oraz części działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Lublin. Organ nie zgodził się z tezą Gminy, według której dla odtworzenia i założenia ROD konieczny jest wniosek PZD o utworzenie nowego ogrodu. Odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), a więc uzależnione jest ono od woli tego stowarzyszenia. Orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje natomiast stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzeniu likwidowanego ogrodu, nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadny jest ponadto zarzut nieprecyzyjnego określenia obszaru, który ma być odtworzony, gdyż również ten obowiązek nie wynika z ustawy o ROD. Odtworzenie likwidowanego ogrodu następuje w wykonaniu umowy pomiędzy podmiotem likwidującym, a stowarzyszeniem ogrodowym. Wynika to z art. 21 ustawy o ROD, który stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Odtworzenie ogrodu działkowego dokonuje się zatem w trybie czynności cywilno-prawnej, w której strony same określają wzajemne obowiązki. Treść umowy powinna uwzględniać jedynie minimalne wymagania, określone w cyt. przepisie art. 21 pkt. 1 ustawy o ROD. Przepis art. 26 ustawy o ROD przewiduje, że w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod ogród działkowy określa się wyłącznie wysokość odszkodowań, osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. Obowiązek odtworzenia nowego ROD w miejsce likwidowanego, o którym mowa w pkt. 2 przytoczonego przepisu, jest obowiązkiem podjęcia określonych działań faktycznych zmierzających do rzeczywistego odtworzenia ROD. Działania te powinny w pierwszej kolejności odpowiadać obowiązkom wskazanym w art. 10 ust. 1-3. Z przepisu tego wynika, że "grunty przeznaczone pod nowo tworzone i odtwarzane ROD powinny być zrekultywowane i zmeliorowane przez właściciela gruntu. Gmina obowiązana jest do doprowadzenie do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzebę ROD. W drodze umowy pomiędzy gminą a stowarzyszeniem ogrodowym, obowiązki, o których mowa w ust. 2, mogą być przejęte przez stowarzyszenie ogrodowe". W takim przypadku umowa określa tryb wzajemnych rozliczeń. Organ nie podzielił też zarzutu, że zaskarżona decyzja powinna wskazywać numer PESEL wszystkich działkowiczów wskazanych w sentencji, gdyż tożsamość tych osób w toku postępowania nie budziła i nadal nie budzi wątpliwości. Od wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. od 10 grudnia 1953 r. (odjęcie prawa własności następowało z dniem zgłoszenia wniosku tj. z dniem 1.10.1950 r.) upłynęło ponad 10 lat, a cel ten nie został zrealizowany, a zatem zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru KR PZD, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - w konsekwencji czego organ I instancji ma obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz Polskiego Związku Działkowców oraz działkowców. Zgodnie natomiast z art. 21 - podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, które posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD, założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Z kolei operaty szacunkowe dotyczące wartości znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości składników majątkowych stanowiących własność działkowców oraz wartość składników majątkowych będących własnością stowarzyszenia ogrodowego zostały sporządzone w myśl obowiązujących przepisów ustalono na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 10 sierpnia 2020 r. (Klauzule aktualizacyjne do ww. operatów z dnia 17 sierpnia 2021 r.). Przedstawione w nich wnioski są spójne i logiczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Lublin zarzuciła decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia, oraz art. 107 § 1 kpa poprzez pominięcie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców i nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania. W ocenie skarżącej naruszono ponadto art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela, art. 140 ust. 4 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie Lublin odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy Lublin oraz art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073) poprzez zobowiązanie Gminy Lublin do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego. Skarżąca zaznaczyła, że z treści orzeczenia odejmującego prawo własności, wywłaszczenie nastąpiło na rzecz [...], a nie pod jej budowę, jak przyjęto w decyzji. Mylne odtworzenie celu wywłaszczenia nieruchomości w istocie doprowadziło do wypaczenia postępowania dowodowego, które jak wynika z treści decyzji, nakierowane było wyłącznie na wykazanie, czy na zawnioskowanym do zwrotu gruncie zrealizowano wzmiankowany wyżej obiekt. Za błąd petitio principii należy zatem uznać bezpodstawne przyjęcie niewyrażonego w orzeczeniu PWRN celu wywłaszczenia, polegającego rzekomo na budowie [...], przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości zgodnego z prawem utworzenia na tym terenie ogrodu działkowego z powodu niewskazania tego celu w sposób dosłowny w treści ww. dokumentu. Powołując się na orzecznictwo skarżąca dowodziła, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego o funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W tym przypadku wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] dokonane zostało ponad pół wieku temu, a więc w czasach, w których ogólne formułowanie celu wywłaszczenia było powszechną praktyką, dopuszczalną w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, zdaniem skarżącej, wyeksponowane w decyzji ściśle wiążące podmiot, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia z koniecznością wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cele przemysłu należy jednoznacznie uznać za chybione, wobec obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. aktu, zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane były zakładać o utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin. Stosownie do art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, celem pracowniczego ogrodu działkowego było stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, zaś ust. 4 stanowił, że pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Wskazane przepisy doprowadziły do znaczącego rozszerzenia ściśle określonych zadań, jakie do tej pory wobec przedsiębiorstw państwowych przewidywano w ramach gospodarki centralnie planowanej. Zatem rażącym błędem jest przyjmowanie, iż wywłaszczenie nieruchomości na rzecz zakładu pracy mogło wiązać się jedynie z wykonywaną przez jednostkę działalnością, w tym przypadku z produkcją materialną, chociaż przepisy cytowanej wyżej ustawy w sposób oczywisty wpłynęły na zapotrzebowanie przedsiębiorstw w przedmiocie pozyskiwania nowych gruntów, celem zakładania i utrzymywania ogrodów działkowych. Z tego względu błędny jest pogląd, według którego zakwestionowano słuszność ulokowania ogrodu działkowego w obszarze terenów przemysłowych oraz terenów aktywności gospodarczej, powołując się wyłącznie na treść art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, stosownie do którego ogrody miały być tworzone w osiedlach. Art. 9 powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym pracownicze ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników. Taka wynikająca wprost z przepisów powszechnie obowiązującego prawa regulacja przedmiotowej materii przez ustawodawcę jednoznacznie wskazuje, iż dopuszczano możliwość założenia pracowniczego ogrodu w alternatywnej do wskazanej w art. 4 ustawy lokalizacji, wysuwając na pierwszy plan zapewnienie komfortowego użytkowania ogrodów. Dodatkowo należy podnieść, iż w istocie ogródki działkowe znajdują się w prostej linii i w niedalekiej odległości od bloków mieszkalnych, tj. budynków 1-4 przy ul. [...], wybudowanych w latach 50. i 60. ubiegłego wieku, co zarzut niezgodnego z ustawą o pracowniczych ogrodach działkowych ulokowania ogrodu czyni całkowicie niezasadnym. Powyższe znajduje potwierdzenie w archiwalnych dokumentach zgromadzonych w toku postępowania przez Starostę Lubelskiego, tj. pisma Polskiego Związku Działkowców Okręg w Lublinie wraz załącznikami z dnia 28 stycznia 2019 r. z których wynika, że na terenach przy [...] w Lublinie powstał po wywłaszczeniu w 1957 r. i działał Pracowniczy Ogród Działkowy [...] w Lublinie, którego członkami byli pracownicy [...]. Dowodzą tego zwłaszcza wnioski o przydział działki i przyjęcie na członka pracowniczego ogrodu działkowego, złożone przez pracowników [...] w Lublinie. Odnośnie niezachowania dyspozycji art. 140 ust. 4 ustawy, skarżąca za błędne uznała stanowisko, że przy obliczaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania brak jest podstaw do uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości. Takie postawienie sprawy wynika z zakwalifikowania powziętych na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości działań, jako niezmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności do przedstawionego stanu faktycznego. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości. W ocenie skarżącej wykonanie zobowiązania nałożonego na Gminę Lublin przez Starostę Lubelskiego, polegającego na odtworzeniu i założeniu ROD jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o ROD, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty Lubelskiego nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ROD, a bez wniosku stowarzyszenia ogrodowego Gmina Lublin nie jest władna utworzyć rodzinnego ogrodu działkowego. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że Starosta Lubelski nie wskazał precyzyjnie powierzchni zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy "[...]", która wchodzi w obszar zawnioskowanej do zwrotu działki oraz jego powierzchni do odtworzenia której miałaby być zobowiązana. Zdaniem skarżącej organ był ponadto zobowiązany do dokładnego oznaczenia stron postępowania, nie jest zatem wystarczające podanie jedynie imion i nazwiska użytkowników parceli ogrodowych, na rzecz których ustalono odszkodowanie za znajdujące się na nich składniki majątkowe. W rejestrze PESEL w zależności od przypadku widnieje od kilku do nawet kilkudziesięciu osób o imionach i nazwiskach odpowiadających danym wskazanym w decyzji organu I instancji. Z uwagi na brak w niniejszej decyzji dodatkowych danych osobowych takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL niemożliwe jest jednoznaczne określenie stron decyzji, co czyni ją w tej części niewykonalną.