Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. IV SA/Po 403/22

Konieczność pozyskiwania przez organ gminy danych od innych instytucji nie oznacza, że gdy nie dysponują one tymi informacjami, jest on zwolniony z obowiązku samodzielnego przeprowadzenia postępowania w celu ich ustalenia.

Gazeta Prawna nr 246/2022

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku osłonowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2022r. nr [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO", "organ II instancji") na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm. dalej jako: "k.p.a." ) w związku z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym ( Dz.u z 2022 r. poz.1 dalej jako ustawa ) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. ( dalej jako: "Prezydent" " organ I instancji" z dnia 18 marca 2022 r. nr [...] odmawiającą Pani A. R. ( dalej jako: skarżąca" ) przyznania dodatku osłonowego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 01-03-2022 r. A. R. prowadząca gospodarstwo domowe wieloosobowe zwróciła się o wypłatę dodatku osłonowego. Prezydent decyzją z dnia 18 marca 2022 r. nr [...] odmówił Pani A. R. przyznania dodatku osłonowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że podstawę obliczenia wysokości przysługującego dodatku osłonowego stanowi wysokość dochodu w przeliczeniu na osobę w gospodarstwie domowym za 2020 rok. Na podstawie danych zawartych w programie Empatia ustalił, że Pan R. R. nie złożył deklaracji podatkowej za 2020 r. Zatem z uwagi na brak możliwości pozyskania informacji o dochodzie za pośrednictwem portalu Empatia organ nie miał możliwości ustalenia sytuacji dochodowej za rok 2020 w gospodarstwie domowym A. R..

Od powyższej decyzji A. R. złożyła odwołanie wskazując, że nie zgadza się z decyzją odmowną z tego względu, że jej mąż nie złożył deklaracji podatkowej. Podniosła, że jej mąż nie może podjąć stałej pracy, gdyż opiekuje się matką i odpracowuje godziny społeczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło, że 1 marca 2022 r. pani A. R. złożyła wniosek o wypłatę dodatku osłonowego wskazując, że jej gospodarstwo domowe składa się z 5 osób.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że z programu Empatia wynika, że pan R. R. nie złożył deklaracji podatkowej za rok 2020, a odprowadzał składki na ubezpieczenie zdrowotne, w związku z czym organ nie miał możliwości ustalenia sytuacji dochodowej za rok 2020, będącego podstawą do ustalenia prawa do dodatku osłonowego.

Organ określił ramy prawne sprawy, wskazując, że zgodnie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku osłonowym dodatek osłonowy przysługuje:

1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę;

2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę.

Podstawą więc przy ustalaniu prawa do dodatku osłonowego jest ustalenie dochodu na osobę w gospodarstwie domowym, nie przekraczającego kwoty 1500 zł na osobę. Jednocześnie z ustawy o dodatku osłonowym wynika, że organ ma obowiązek samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności oraz drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, odpowiednio informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30 e i art. 30 f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości: dochodu, składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu, należnego podatku.

Zatem to na organie ciąży obowiązek uzyskania danych koniecznych do rozpatrzenia sprawy. Skoro pan R. nie rozliczył się z urzędem skarbowym za rok 2020, nie ma możliwości ustalenia sytuacji dochodowej gospodarstwa domowego, co jest warunkiem koniecznym wypłaty dodatku osłonowego.

Mając na uwadze powyższe, SKO stwierdzając, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Od przedmiotowej decyzji została złożona skarga z dnia 1 czerwca 20022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymana pismem z dnia 10 października 2022 r. przez pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu.

W skardze skarżąca podniosła, że rodzina nadal składa się z 5 osób, a przede wszystkim, ze R. R. rozliczył się z urzędem skarbowym.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 czerwca 2022 r. SKO wniosło o oddalenie skargi.

SKO wskazało na podstawę przyznawania dodatku osłonowego. Ponadto SKO podniosło, że nie przedstawiono żadnych dowodów na okoliczność, że R. R. rozliczył się z urzędem skarbowym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego IV Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zaznaczonych granicach rozpoznawania sprawy przez Sąd przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu, który uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Już na wstępie j wskazać należy, że przy rozpatrywaniu spraw dotyczących dodatku osłonowego uregulowanego ustawą z dnia 17 grudnia 2022 r o dodatku osłonowym mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Nie ulega wątpliwości, że wypłata dodatku osłonowego jest zadaniem z zakresu administracji rządowej.

Zatem należy przypomnieć jakimi zasadami ogólnymi w każdym postępowaniu administracyjnym winien kierować się organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięcie tej zasady zawiera art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które stanowią, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium podstępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 1 k.p.a. ). Przy czy organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia ( art. 12 k.p.a.).

Dodatek osłonowy jest świadczeniem przyznawanym na wniosek osoby zainteresowanej, której przeciętne miesięczne dochody gospodarstwa domowego jednoosobowego lub wieloosobowego w zależności od tego, czy osoba ubiegająca się jest osobą samotnie zamieszkująca i gospodarującą, czy członkiem gospodarstwa domowego wieloosobowego, nie przekraczają kwot określonych w art. 2 ust. 1 ustawy. Przywołany przepis stanowi, że dodatek osłonowy przysługuje:

1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę; 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę. "Podstawowa" kwota dodatku osłonowego w zależności od liczebności gospodarstwa domowego spełniającego kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.o., została określona w art. 2 ust. 5 u.d.o. Przepis ten stanowi, że dodatek osłonowy wynosi rocznie: 1) 400 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 600 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób; 3) 850 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 do 5 osób; 4) 1150 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 6 osób.

Zgodnie z art. 2 ust. 14 ustawy do ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawa do dodatku osłonowego, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10j-10o oraz 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, 2127 i 2269) - dalej u.p.o.ś. Z art. 441 ust. 10n u.p.o.ś., wynika, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g: 1) stosuje się przepisy art. 23 ust. 2a i ust. 4 pkt 1 i 3 lit. f ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 10j; 2) przepisy art. 23 ust. 7, art. 23b ust. 1 pkt 1, 1a, 1b, 2 w zakresie danych, o których mowa w art. 23 ust. 8 pkt 1 lit. a i e, oraz pkt 3, ust. 4 i 5, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4 i art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że w sprawach o wypłatę dodatku osłonowego zastosowanie mają powyżej wskazane przepisy szczegółowe ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej u.ś.r., w tym art. 24a ust. 1 i 2 u.ś.r., art. 25 ust. 3 u.ś.r.

Z przytoczonych przepisów wynika m.in., odpowiedzialność karna za składanie fałszywych zeznań, konieczność dołączenia do wniosku zaświadczeń oświadczeń dokumentujących wysokość innych dochodów niż dochody podlegające podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a także, że organ obowiązany jest do samodzielnego uzyskiwania informacji i zaświadczeń we wskazanym przez powołane przepisy zakresie.

Odmowa przyznania dodatku osłonowego z powodu braku złożenia PIT -28 i rozliczenia się z urzędem skarbowym przez wnioskodawcę nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach.

Konieczność pozyskiwania przez organ danych od innych organów ( ZUS, KRUS, naczelnika urzędu skarbowego) nie oznacza, że w sytuacji gdy organy te nie dysponują takimi danymi jakich oczekuje organ, to tym samym pozbawiony jest możliwości działania i zwalnia go to jednocześnie od samodzielnego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. To na organie bowiem spoczywa obowiązek aby prawidłowo ustalić dochód i przyznać świadczenie. Tym bardziej, że podstawowym celem tej ustawy było objęcie dodatkiem osłonowym jak największej liczby jego beneficjentów.

Przechodząc dalej na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że brak pozyskania od naczelnika urzędu skarbowego za pomocą systemu elektronicznego Empatia zeznania rocznego PIT- 28 R. R. ( co stanowiło przyczynę odmowy przyznania dodatku osłonowego skarżącej) spowodował, że organ zaprzestał prowadzenia dalszego postępowania w sprawie i podjęcia czynności celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie.

Nie można bowiem nie zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wydruki z systemu informatycznego PIT- 11 oraz PIT – 11 a za 2020 r., które w żaden sposób nie zostały przez organ ocenione. Organy nie wezwały też skarżącej do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie, czy też do przedstawienia rozliczenia w podatku dochodowym.

Wskazać jedynie pokrótce należy, że PIT-11 otrzymujemy m.in. od zakładu pracy, zleceniodawcy czy organu zatrudnienia, a PIT-11A, od organu rentowego (np. z ZUS-u), jeśli organ ten nie był zobowiązany do sporządzenia obliczenia rocznego PIT-40A.

W informacji PIT-11 płatnik wykazuje podlegające opodatkowaniu, otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika pieniądze (np. wynagrodzenie za pracę, za wykonane zlecenia, finansowane przez ZUS zasiłki z ubezpieczenia społecznego wypłacane przez płatnika) i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń (art. 11 ust. 1 Ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych).

Informacja PIT-11 jest wystawiana za okres uzyskiwania przez podatnika dochodów, od których pobrano i odprowadzono do urzędu skarbowego zaliczkę na podatek dochodowy. Wypełniając formularz PIT-11 płatnik wykazuje jedynie rok (w poz. 4), w którym podatnik uzyskiwał te dochody.

Ponadto w formularzu PIT-11 wykazywane są: koszty uzyskania przychodów w wysokości faktycznie potrąconej w ciągu roku podatkowego, kwota pobranej zaliczki na podatek, potrącone z przychodu podatnika składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe, z pominięciem składek, których podstawę wymiaru stanowił dochód zwolniony z podatku, składki na ubezpieczenie zdrowotne pobrane w danym roku podatkowym zgodnie z przepisami o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z wyłączeniem składek, których podstawę wymiaru stanowi dochód zwolniony z podatku.

Mając powyższe na uwadze, nie można wykluczyć, że już z samych tych danych dałoby się ustalić, czy spełnione zostało kryterium dochodowe do przyznania dodatku osłonowego. Tym samym gdyby przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające i dowodowe, co do możliwości ustalenia sytuacji dochodowej gospodarstwa domowego skarżącej za rok 2020 było prawidłowe, to w ocenie Sądu z dużym prawdopodobieństwem podjęta przez organ decyzja byłaby innej treści niż decyzja zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji naruszyły w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 10 § 1, art.12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie ustalając dochodu gospodarstwa domowego skarżącej, w tym wysokości dochodu uzyskanego przez R. R., a w konsekwencji braku poczynionych ustaleń faktycznych w tym zakresie naruszyły w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisy prawa materialnego.

Ponownie prowadząc postępowanie organ administracji przeprowadzi zatem postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej oraz wynikających z niej wskazań. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/