Prof. dr hab. Jan Widacki: oddziaływanie każdej anteny zainstalowanej na stacji bazowej telefonii komórkowej powinno być badane oddzielnie

Komentarz prof. dr. hab. Jana Widackiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 74/21

Teza: Kryteria ustalone dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej jako: „Rozporządzenie”) nie podlegają sumowaniu.

Komentowane orzeczenie zostało wydane na kanwie następującego stanu faktycznego: przedsiębiorca telekomunikacyjny złożył wniosek do właściwego organu gminy o ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z dziewięciu anten. W toku postępowania badano, czy i w jakich okolicznościach budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej jest lub może być przedsięwzięciem oddziałującym na środowisko, co w konsekwencji powodowałoby konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności organy administracyjne, jak i sąd rozstrzygały, czy przy ocenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może oddziaływać lub faktycznie oddziałuje na środowisko brana jest pod uwagę oddzielnie moc każdej anteny, czy też sumaryczna moc wszystkich anten, których emitowane wiązki promieniowania nakładają się na siebie.

Komentowane orzeczenie dotyka problematyki kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowych wielokrotnie poruszanej zarówno przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny a ściśle dotyczącej tego, czy oddziaływanie poszczególnych anten sektorowych (w tym dla różnych przedsięwzięć) winno być sumowane, czy też przepisy Rozporządzenia powinny być stosowane literalnie, co nakazuje oddzielne badanie oddziaływania dla każdej anteny (por. m. in. wyrok NSA z 21.05.2014 r., sygn. II OSK 2907/12, wyrok NSA z 05.02.2020 r., sygn. II OSK 760/18, czy też wyrok NSA z 12.01.2021 r., sygn. III OK 3455/21).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r. jednoznacznie rozstrzyga, że kryteria przedsięwzięć oddziałujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nie podlegają sumowaniu, co w praktyce oznacza, że oddziaływanie każdej anteny zainstalowanej na stacji bazowej telefonii komórkowej winno być badane oddzielnie i niezależnie od innych anten znajdujących się zarówno na tej stacji, jak i w przedsięwzięciach zlokalizowanych w pobliżu. Stanowisko to należy uznać za jedyne możliwe w świetle obowiązujących przepisów prawnych.

Uzasadniając swoje stanowisko poznański sąd administracyjny zwraca w pierwszej kolejności uwagę na literalne brzmienie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia, które nie odnoszą się do „wszystkich” anten, czy tez „kilku” anten, a do każdej konkretnej anteny. To każda konkretna antena stacji bazowej telefonii komórkowej jest oceniana pod kątem tego, jaką częstotliwość ma emitowane przez nią pole elektromagnetyczne i jaka jest jej równoważna moc promieniowana izotropowo. Stanowisko to podzielam, w szczególności mając na uwadze końcowy fragment każdego z powołanych wyżej przepisów wskazujący, że „równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna”. Fragment ten jednoznacznie przeczy argumentacji o konieczności sumowania mocy z wszystkich anten w danej stacji bazowej. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazuje, że bada się moc pojedynczej anteny nawet wtedy, gdy obok zainstalowane są inne (należące do innych obiektów lub innych instalacji), to dlaczego sumowaniu podlegać miałaby moc wszystkich anten znajdujących się w jednej konkretnej stacji?

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważa, że badanie mocy kilku anten jednocześnie nie pozwalałoby na ustalenie jednego kryterium bazowego. Mnożenie parametru zysku energetycznego anteny, a więc jej zdolności do zwiększenia mocy sygnału oraz mocy doprowadzonej do anteny daje moc równoważną promieniowaną izotropowo. Posiłkując się stanowiskiem doktryny technicznej wyjaśnić należy, że „moc równoważna promieniowana izotropowo” dotyczyć może ze swej istoty tylko pojedynczej anteny. Zamysł ustawodawcy jest więc spójny zarówno względem nauk technicznych, jak i nauk prawnych.

Łagodząc pewne nastroje społeczne należy mieć przy tym na uwadze, że przepisy Rozporządzenia stanowią niejako etap wstępny dla kontroli inwestycji generujących pole elektromagnetyczne. Etap ten, w zamiarze ustawodawcy, ma na podstawie jasnych kryteriów rozstrzygać, czy dane przedsięwzięcia mogą być potencjalnie niebezpieczne dla człowieka, co ma wymagać dalszej decyzji środowiskowej. Niebezpieczeństwo to oblicza się m. in. poprzez odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny. Ustawodawca odległości te wyznaczył zgodnie z zasadą przezorności, to jest zweryfikował do jakich odległości antena o określonej bazowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jest zdolna generować wiązkę pola elektromagnetycznego, a następnie odległości te dodatkowo zwiększył o 50%.

Zasygnalizowanie w komentowanym orzeczeniu, że przepisy Rozporządzenia dotyczą jedynie etapu wstępnego jest przy tym niezwykle istotne. Normy określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nie mają bowiem charakteru ani środowiskowego, ani technicznego, a określają jedynie teoretyczne przesłanki, kiedy konieczne będzie uzyskanie decyzji środowiskowej. To dopiero na etapie kontroli środowiskowej lub wydawania pozwolenia na budowę bada się rzeczywiste oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej. To inne przepisy (tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych) mają za zadanie weryfikować, czy dana inwestycja przekracza dopuszczalne normy co do emitowania pola elektromagnetycznego. To dopiero te przepisy dają możliwość sumowania promieniowania z wszystkich anten na warunkach w nich wskazanych.

Komentowane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (a także poprzednio wydany przez ten sąd wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Po 804/20) zwraca moją uwagę nie tylko dlatego, że potwierdza w mojej ocenie słuszny kierunek obrany w najnowszym orzecznictwie przez sądy administracyjne, ale przede wszystkie stanowi drobiazgową i kompleksową analizę przedmiotowego zagadnienia. Analizę tę należy w pełni podzielić.

Powołane w niniejszym komentarzu najnowsze orzeczenia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego dają nadzieję, że po latach wątpliwości wykrystalizowała się jednolita linia orzecznicza, która przede wszystkim pozwoli organom administracyjnym na sprawne działanie w poszanowaniu dla badanych norm prawnych.

prof. dr. hab. Jan Widacki

***Artykuł sponsorowany****