(1)

Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2019/159 (3) Komisja Europejska nałożyła ostateczny środek ochronny na niektóre wyroby ze stali („środek ochronny”), który składa się z kontyngentów taryfowych w odniesieniu do niektórych wyrobów ze stali („produkt objęty dochodzeniem”) obejmujących 26 kategorii wyrobów ze stali, ustalonych na poziomach pozwalających zachować tradycyjne przepływy handlowe w podziale na kategorie produktu. Cło taryfowe w wysokości 25 % stosuje się tylko w przypadku przekroczenia progów ilościowych w odniesieniu do tych kontyngentów taryfowych. Środek ochronny nałożono początkowo na okres trzech lat, tj. do dnia 30 czerwca 2021 r.

(2)

W dniu 15 stycznia 2021 r. do Komisji wpłynął uzasadniony wniosek dwunastu państw członkowskich UE o zbadanie, zgodnie z art. 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/478 oraz art. 16 rozporządzenia (UE) 2015/755, czy należy przedłużyć obowiązywanie istniejącego środka ochronnego.

(3)

Komisja uznała, że wniosek zawiera wystarczające dowody do wszczęcia dochodzenia przeglądowego w sprawie wygaśnięcia/przedłużenia. W związku z tym opublikowała zawiadomienie o wszczęciu (4) („zawiadomienie o wszczęciu”) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 26 lutego 2021 r.

(4)

Aby właściwie ocenić, czy środek ochronny jest nadal niezbędny, by zapobiec poważnej szkodzie lub ją naprawić, czy przemysł stalowy Unii się dostosowuje i czy takie przedłużenie jest zgodne z szerszym interesem Unii, Komisja zebrała od przemysłu Unii szczegółowe dane, korzystając z kwestionariuszy (5). Dane te obejmowały m.in. zmiany kluczowych wskaźników gospodarczych i finansowych dla produktu objętego dochodzeniem w latach 2018-2020 („okres badany”), a także dowody na to, że przemysł się dostosowuje.

(5)

Komisja zwróciła się również do innych zainteresowanych stron o zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnego przedłużenia. W tym celu w zawiadomieniu o wszczęciu wezwano zainteresowane strony do wzięcia udziału w dochodzeniu poprzez przedstawienie swoich uwag i dowodów potwierdzających.

(6)

Jeśli chodzi o sprawiedliwość proceduralną, dochodzenie przeglądowe dotyczące przedłużenia obejmowało dwuetapową procedurę pisemną, w ramach której zainteresowane strony najpierw przedstawiły swoje uwagi, a następnie miały możliwość ustosunkowania się do uwag pozostałych stron i przedstawienia swoich uwag w odniesieniu do odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu. W sumie w ustalonych terminach zainteresowane strony przekazały Komisji ponad 150 indywidualnych odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu i ponad 160 uwag. Komisja zaproponowała również zainteresowanym stronom możliwość przeprowadzenia spotkań wyjaśniających, jeżeli zostanie to należycie uzasadnione. Tylko rząd Federacji Rosyjskiej skorzystał z tej możliwości (6).

(7)

W ramach dochodzenia przeglądowego dotyczącego przedłużenia Komisja w pierwszej kolejności oceniła, czy spełniono wymogi w zakresie konieczności i dostosowania, obowiązkowe na mocy przepisów zarówno Porozumienia z Marrakeszu ustanawiającego Światową Organizację Handlu (Porozumienie WTO), jak i przepisów Unii (zob. sekcja 3). Następnie Komisja oceniła również, jaki okres i warunki liberalizacji przedłużenia byłyby uzasadnione (zob. odpowiednio sekcje 3.3 i 3.4). Wreszcie Komisja oceniła, czy takie przedłużenie byłoby zgodne z interesem Unii (zob. sekcja 5). W swojej ocenie Komisja należycie uwzględniła uwagi i dowody otrzymane od zainteresowanych stron, jak również wszelkie inne publicznie dostępne informacje dotyczące powyższych kwestii. W specjalnej sekcji (zob. sekcja 7) Komisja odniosła się w szczególności do odpowiednich twierdzeń zainteresowanych stron, które różnią się od oceny Komisji.

(8)

Zgodnie z art. 7 ust. 1 Porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych i art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2015/478 w sprawie wspólnych reguł przywozu (7), okres stosowania środka ochronnego może zostać przedłużony „pod warunkiem, że (...) środek ochronny jest nadal niezbędny (...) oraz że istnieją dowody na to, że przemysł dostosowuje się”.

(9)

Komisja w pierwszej kolejności zbadała i opisała sytuację gospodarczą przemysłu Unii w oparciu o otrzymane odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu (sekcja 3.1.1). Następnie Komisja oceniła, czy i w jakim zakresie presja przywozu występowała lub trwała w okresie badanym (pkt 3.1.2.). Ocena ta obejmowała szczegółową analizę zmian w przywozie i wykorzystaniu kontyngentów taryfowych w okresie stosowania środka ochronnego, jak również szczegółową ocenę kilku innych istotnych czynników w celu ustalenia prawdopodobnej reakcji w zakresie przywozu do Unii w przypadku wygaśnięcia środka ochronnego („scenariusz alternatywny”).

(10)

Aby ocenić sytuację gospodarczą unijnego przemysłu stalowego, Komisja rozesłała kwestionariusze do znanych unijnych producentów stali, aby zebrać informacje dotyczące wskaźników szkody związanych z produktem objętym dochodzeniem w latach 2018-2020 („okres badany”). Komisja zwróciła się również do znanych stowarzyszeń przemysłu Unii (EUROFER, ESTA i CET) o rozesłanie kwestionariuszy do ich poszczególnych członków. Ponadto Komisja powiadomiła znanych producentów unijnych, poprzez otwarty system plików (TRON) (8), o prośbie o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszach, które udostępniono również na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Handlu (9).

(11)

Komisja otrzymała ponad 150 indywidualnych odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu. Komisja otrzymała również skonsolidowane dane od znanych Komisji stowarzyszeń przemysłowych. Ponadto Komisja otrzymała indywidualne odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu od każdego producenta, który niezależnie dostarczył dane stowarzyszeniom przemysłowym, oraz od producentów, którzy nie należeli do żadnego stowarzyszenia. Następnie Komisja przetworzyła otrzymane dane. Najpierw dokonała konsolidacji danych otrzymanych bezpośrednio od członków stowarzyszeń, a następnie skontrolowała krzyżowo ich dokładność i metodologię konsolidacji ze zbiorem danych przekazanych przez stowarzyszenia przemysłowe podczas specjalnych zdalnych kontroli krzyżowych, które odbyły się w dniu 14 czerwca 2021 r. Następnie Komisja połączyła odpowiedzi członków stowarzyszenia z indywidualnymi odpowiedziami otrzymanymi od producentów nienależących do żadnego stowarzyszenia w jeden skonsolidowany zbiór danych. Ten zbiór danych stanowi podstawę oceny sytuacji gospodarczej przemysłu Unii. Ocena tego zbioru danych (w tabelach od 1 do 4) wykazała, co następuje:

(12)

W okresie badanym wielkość produkcji stale spadała w stosunku do lat ubiegłych, przy czym w 2019 r. spadek wyniesie -5 %, a w 2020 r. spadek będzie jeszcze bardziej gwałtowny i wyniesie -16 % w porównaniu z danymi liczbowymi z 2018 r. Z podziału 2020 r. na kwartał (10) wynika, że spadek ten był spowodowany głównie wynikami w drugim i trzecim kwartale, kiedy to skutki pandemii COVID-19 były najbardziej dotkliwe. Moce produkcyjne utrzymywały się na stałym poziomie w całym okresie, a zatem wykorzystanie mocy produkcyjnych wykazywało tendencję spadkową wraz ze spadkiem produkcji (zob. tabela 1). Ponadto akcje spadły o 7 % w 2019 r. i o 15 % w 2020 r. w porównaniu z rokiem 2018.

(13)

Konsumpcja na rynku Unii zaczęła spadać w 2019 r. (-6 %), a tendencja ta utrzymała się w 2020 r. (-16 %) w porównaniu 2018 r. Zmiany w zakresie wielkości sprzedaży krajowej dokonywanej przez producentów unijnych wykazywały bardzo podobną tendencję w okresie badanym (-4 % w 2019 r. i -14 % w 2020 r.). W okresie badanym udział w rynku przemysłu Unii wzrósł o ponad 2 punkty procentowe.

(14)

Na wskaźnikach szkody związanych z wielkością sprzedaży (zob. tabela 2) i wartością odnotowano stały spadek w okresie badanym. Jednostkowe ceny sprzedaży systematycznie malały - o 5 % w 2019 r. i o 12 % w 2020 r. w porównaniu do 2018 r. Przepływy środków pieniężnych i zwrot z zainwestowanego kapitału również uległy pogorszeniu w stosunku do lat ubiegłych w okresie badanym, przy czym ten ostatni wskaźnik osiągnął wartości ujemne zarówno w 2019 r. (-2,6 %), jak i (-19,4 %) w 2020 r.

(15)

Spadek cen w połączeniu ze spadkiem produkcji i wielkości sprzedaży opisanym w tabelach 1 i 2 spowodował, że przemysł Unii zaczął ponosić straty już w 2019 r. (-0,4 %), a sytuacja uległa dalszemu pogorszeniu w 2020 r., a straty osiągnęły poziom -3,7 %.

(16)

Zatrudnienie utrzymało się na stabilnym poziomie w 2019 r. i spadło o 6 % w 2020 r. w porównaniu do 2018 r.

(17)

Z danych przedstawionych w sekcji 3.1.1. wynika, że sytuacja gospodarcza przemysłu Unii uległy znacznemu pogorszeniu już w 2019 r., kiedy to przemysł Unii zaczął ponosić straty, a praktycznie na wszystkich wskaźnikach szkody odnotowano gwałtowną tendencję spadkową. Należy zauważyć, że w latach 2018-2019 rentowność zmalała o 6,1 punktu procentowego, by na koniec 2019 r. osiągnąć poziom -0,4 %. To poważne pogorszenie nastąpiło więc na długo przed nieoczekiwanym początkiem pandemii COVID-19 i jej skutkami dla rynku. Sytuacja finansowa przemysłu Unii uległa dalszemu pogorszeniu w trakcie 2020 r., kiedy to skutki gospodarcze pandemii COVID-19 przyczyniły się do dalszego osłabienia sytuacji finansowej przemysłu unijnego spowodowane utrzymującą się w 2020 r. presją przywozu wywieraną przez eksporterów do Unii. Na skutki pandemii COVID-19 nałożyło się ciągłe zagrożenie dla sytuacji finansowej przemysłu Unii wywołane presją przywozu. Przywóz oraz, w pewnym stopniu, pandemia COVID-19 sprawiły, że sytuacja finansowa przemysłu Unii stała się poważna, przy stratach na poziomie -4 %. Należy podkreślić, że dodatkowy wpływ kryzysu wywołanego pandemią na sytuację finansową przemysłu Unii, który pogłębił już istniejące pogorszenie spowodowane przywozem, był stosunkowo mniejszy. W latach 2019-2020 rentowność zmalała o 3,3 punktu procentowego, osiągając dolną granicę strat na poziomie prawie -4 %. Pandemia COVID-19 spowodowała zatem wzmocnienie istniejącego wcześniej i utrzymującego się źródła poważnej szkody dla przemysłu Unii, który jest stymulowany głównie przez przywóz.

(18)

Podsumowując, w związku z powyższym Komisja stwierdziła, że w okresie stosowania środka ochronnego sytuacja gospodarcza przemysłu Unii nadal pogarszała się w wyniku presji przywozu wywieranej w okresie, w którym istotne dostosowania dokonane przez przemysł Unii nie przyniosły jeszcze pozytywnych skutków.

(19)

Komisja stwierdziła na podstawie sytuacji gospodarczej i zmian w zakresie wskaźników szkody dotyczących produktu objętego dochodzeniem w tabelach 1-4, że sytuacja przemysłu Unii ulegała ciągłemu pogorszeniu w latach 2018-2020 i obecnie jego sytuacja jest niestabilna.

(20)

Oprócz tego ustalenia i zgodnie z podejściem przyjętym w pierwotnym dochodzeniu (13), Komisja potwierdziła również swoje ustalenia na podstawie trzech rodzin wyrobów, tj. wyrobów płaskich, wyrobów długich i przewodów rurowych (14).

Tabela 5

Produkcja, moce produkcyjne, stopień wykorzystania mocy produkcyjnej, zapasy

Tabela 6

Konsumpcja w Unii, sprzedaż krajowa i udział w rynku

Tabela 7

jednostkowa cena sprzedaży, rentowność, przepływ środków pieniężnych i zwrot z inwestycji

Tabela 8

Zatrudnienie

(21)

W tabelach 5-8 przedstawiono zmiany wskaźników szkody w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów w okresie badanym. W szczególności potwierdziły one, że sytuacja gospodarcza i finansowa przemysłu Unii ulegała, w odniesieniu do każdej rodziny wyrobów z osobna, porównywalnym tendencjom spadkowym jak te ustalone w odniesieniu do produktu objętego dochodzeniem jako całości. Na przykład wskaźniki szkody, takie jak wielkość produkcji, wielkość sprzedaży krajowej, jednostkowa cena sprzedaży i rentowność, konsekwentnie pogarszały się w 2019 r. i tendencja ta została utrzymana się w 2020 r., wskazując na negatywną sytuację gospodarczą i finansową. Jedyny wyjątek w zakresie rozbieżnych tendencji w porównaniu z tendencjami dotyczącymi produktu objętego dochodzeniem, ma związek z rozwojem przepływu środków pieniężnych w rodzinie przewodów rurowych w okresie badanym.

(22)

W związku z tym dodatkowa analiza przeprowadzona w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów potwierdza ustalenia dotyczące produktu objętego dochodzeniem, a mianowicie, że nawet w przypadku oceny w odniesieniu do poszczególnych rodzin produktów sytuacja gospodarcza przemysłu Unii uległa znacznemu pogorszeniu w okresie badanym i że obecnie jego sytuacja jest niestabilna.

(23)

Aby ustalić, czy przywóz wywierał presję na unijny przemysł stalowy w okresie badanym i w jakim stopniu, Komisja w pierwszej kolejności oceniła zmiany w przywozie (15) produktu objętego dochodzeniem w ujęciu ogólnym, a następnie, w odniesieniu do poziomu konsumpcji. Ponadto Komisja oceniła zmiany w kontyngentach taryfowych stosowanych w ramach środka ochronnego (zob. sekcja 3.1.2 lit. b)).

Tabela 9

Zmiany w przywozie w tonach

(24)

W ujęciu ogólnym wielkość przywozu produktu objętego dochodzeniem zmniejszyła się o 13 % w 2019 r. i o 27 % w 2020 r. w porównaniu z poziomem z 2018 r. (16)

Tabela 10

Zmiany w udziale przywozu

Tabela 11

Udział przywozu w rynku w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów

(25)

Oceniając spadek wielkości przywozu przedstawiony w tabeli 9 na tle zmian konsumpcji na rynku unijnym, Komisja zauważyła, że chociaż udział przywozu w rynku stopniowo zmniejszał się w okresie objętym postępowaniem, to udział przywozu w rynku pozostał na tym samym poziomie w 2020 r. w porównaniu z 2017 r., tj. rokiem bezpośrednio poprzedzającym wprowadzenie środka ochronnego (17). Ponadto średni udział przywozu w rynku w okresie objętym środkiem ochronnym był wyższy niż w latach poprzedzających jego nałożenie (zarówno w poszczególnych latach, jak i w ujęciu uśrednionym). Pokazuje to, że pomimo środków ochronnych obecność przywozu na unijnym rynku stali nie zmalała. W ujęciu względnym raczej wzrosła w porównaniu z okresem przed nałożeniem środków ochronnych (18).

(26)

Komisja przyjrzała się również bliżej presji przywozu, oceniając zmiany w korzystaniu z kontyngentu taryfowego w ramach środka ochronnego (19).

(27)

Analiza ta pokazuje, że główne państwa wywozu stali wykorzystały dużą liczbę przyznanych im kontyngentów krajowych i, dość często, w dość krótkim czasie w odpowiednich okresach stosowania środka ochronnego. W niektórych skrajnych przypadkach duże wielkości kontyngentów rocznych wyczerpano w ciągu pierwszego dnia okresu stosowania lub w ciągu kilku tygodni. Tendencja ta utrzymywała się w ramach kwartalnego zarządzania kontyngentami dla poszczególnych krajów, wprowadzonego w dniu 1 lipca 2020 r. Analiza wykazała również, że niektóre z tych krajów bardzo szybko wyczerpały niektóre kontyngenty rezydualne w kilku kategoriach po wcześniejszym wyczerpaniu swoich własnych, wypierając w ten sposób innych historycznych dostawców. Jest to powszechnie występująca prawidłowość, którą można zaobserwować w odniesieniu do wszystkich kategorii produktu i ich pochodzenia oraz w odniesieniu do dużych wielkości.

(28)

Główne państwa wywozu nie tylko wykazują zdolność w zakresie dostarczania dużych wielkości w krótkim czasie, powodując znaczne zakłócenia na rynku, ale również wydają się gotowe w dalszym ciągu zwiększać swoją obecność na rynku unijnym, gdy tylko konstrukcja środka daje im taką możliwość (np. poprzez wyjątkowy dostęp do kontyngentu rezydualnego). Dlatego też, jak stwierdzono podczas drugiego przeglądu funkcjonowania środka ochronnego (20), eksporterzy z głównych państw wywozu zdecydowanie zachowują się oportunistyczne, dążąc do zmaksymalizowania swojej obecności na rynku w ramach środka ochronnego na wszelkie możliwe sposoby.

(29)

Przed przyjęciem amerykańskich środków taryfowych wprowadzonych na podstawie sekcji 232 ustawy „Trade Expansion Act” z 1962 r. („środki przyjęte na podstawie sekcji 232”) na niektóre wyroby ze stali w marcu 2018 r., Stany Zjednoczone były największym rynkiem importującym stal. Po nałożeniu 25 % cła z góry na przywóz, USA straciły tę pozycję na rzecz Unii, która jest obecnie największym importerem stali na świecie, a USA znajduje się na drugiej pozycji (21). Aby zapewnić ochronę rynku unijnego przed wynikającym z tego przekierowaniem handlu, w lipcu 2018 r. Unia tymczasowo wprowadziła swój środek ochronny, a w ostatecznym kształcie w lutym 2019 r., wprowadzając kontyngenty taryfowe na produkt objęty dochodzeniem, które - w przeciwieństwie do środka stosowanego przez USA - zachowują historyczne przepływy handlowe i powstrzymują dodatkowy przywóz, w tym przekierowany handel.

(30)

Przywóz do Unii zmniejszył się o 13 % w 2019 r. i o 27 % w 2020 r. w stosunku do najwyższego poziomu w 2018 r. (zob. tabela 5). Jednocześnie w tym samym okresie przywóz na rynek amerykański wykazywał jeszcze silniejszą, równoległą tendencję spadkową po nałożeniu środków przyjętych na podstawie sekcji 232, jak pokazano w tabeli 11 poniżej.

Tabela 11

Przywóz do Stanów Zjednoczonych w tonach (22)

(31)

W związku z tym dane te pokazują ścisłą i istotną korelację między silnym ograniczeniem wielkości przywozu do Stanów Zjednoczonych po nałożeniu środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232, a równoległym wzrostem przywozu do Unii, częściowo złagodzonym za pomocą środka ochronnego. Korelacja ta jest potwierdzona dla wszystkich okresów objętych środkami ochronnymi aż do wpływu wywołanego przez pandemię COVID-19.

(32)

Po ustaleniu tych tendencji dotyczących przywozu na dwa największe rynki przywozowe stali (Unia i Stany Zjednoczone) Komisja przeprowadziła ocenę wyników wywozu na innych rynkach państw trzecich głównych krajów dostarczających stal do Unii (23).

Tabela 12

Zmiana wywozu produktu objętego dochodzeniem z głównych krajów dostarczających stal do UE na rynki państw trzecich (innych niż UE i USA)

(33)

Na podstawie danych z Atlasu Światowego Handlu (Global Trade Atlas) Komisja przeprowadziła analizę statystyczną tendencji wywozu produktu objętego dochodzeniem w odniesieniu do głównych państw wywozu stali (24). W tabeli 8 pokazano, że ogółem w okresie badanym główne państwa wywozu do Unii produktu objętego dochodzeniem znacznie zmniejszyły wielkość wywozu na inne rynki państw trzecich. Indywidualna ocena wyników wywozu tych państw potwierdziła, że większość z nich również doświadczyła spadku wielkości wywozu do każdego państwa (innego niż Unia i USA). Oznacza to zatem, że w okresie, w którym dwaj najwięksi importerzy stali (Unia i USA) odnotowali znaczący spadek przywozu podczas obowiązywania nałożonych przez każde z nich środków, główne państwa wywozu do Unii również zmniejszyły wielkość swojego wywozu na rynki innych państw trzecich.

(34)

Komisja uzupełniła ponadto swoją ocenę korzystając z analizy przeprowadzonej przez OECD. Dane OECD potwierdziły ocenę własną Komisji, że w okresie badanym wyniki wywozu głównych państw wywozu stali ogólnie rzecz biorąc stale spadały (25).

(35)

Komisja oceniła następnie zmiany konsumpcji krajowej w okresie badanym w głównych państwach wywozu stali (26).

Tabela 13

Zmiany konsumpcji na głównych rynkach produkcji stali (w tym w głównych państwach wywozu do UE) (27)

(36)

W tabeli 13 pokazano, że konsumpcja (28) na rynku krajowym głównych państw produkujących stal (obejmujących główne państwa dostarczające stal do Unii) ogólnie wzrosła w okresie badanym. Tę ogólną tendencję napędza jednak wyjątkowy wzrost konsumpcji w Chinach, które są zdecydowanie największym rynkiem na świecie produkującym stal. Poza tym wyjątkiem we wszystkich pozostałych państwach odnotowano stały spadek konsumpcji krajowej.

(37)

Jednoczesny spadek w okresie badanym wywozu i konsumpcji krajowej w większości głównych państw produkujących stal jednoznacznie wskazuje na narastające trudności, jakich doświadczają, aby znaleźć rynki zbytu na potrzeby swoich tradycyjnych operacji wywozu. Trudności te znacznie wzmacniają napięcie konkurencyjne i powodują siłowe zachowania eksporterów na rynkach państw trzecich.

(38)

Komisja oceniła również rozwój sytuacji w ostatnim czasie związany ze światową nadwyżką mocy produkcyjnych w sektorze stalowym, który już analizowała w swoich rozporządzeniach nakładających tymczasowe i ostateczne środki ochronne.

(39)

Analiza różnych wiarygodnych źródeł, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu, wykazuje, że sytuacja związana z nadwyżką mocy produkcyjnych na światowym rynku stali pogorszyła się w okresie badanym. OECD zwróciła uwagę, że „najnowsze dostępne informacje (z grudnia 2020 r.) sugerują, że w 2020 r. światowe moce produkcyjne w zakresie stali wzrosły drugi rok z rzędu (rys. 10). Zmiana wielkości mocy produkcyjnych netto w 2020 r., uwzględniając dodanie nowych mocy produkcyjnych oraz zamknięcia, doprowadziła aktualne światowe moce produkcji w zakresie stali do poziomu 2 453,2 mln ton metrycznych, co stanowi wzrost o 1,6 % powyżej poziomu odnotowanego na koniec 2019 r.” (29)

(40)

OECD dodała ponadto, że „Światowe moce produkcyjne stali wzrosły w 2020 r. do 2 453,2 mln ton metrycznych, a produkcja stali surowej zmalała do poziomu 1 827,8 mln ton metrycznych, przy czym luka między tymi dwiema wartościami wzrosła z poziomu 568,7 mln ton metrycznych w 2019 r. do 625,4 mln ton metrycznych. Udział światowej produkcji stali w mocach produkcyjnych jako przybliżony wskaźnik światowego poziomu wykorzystania zmalał z 76,5 % w 2019 r. do 74,5 % w 2020 r.” (30)

(41)

Wnioski ze sprawozdania dla ministrów z globalnego forum ds. nadwyżki mocy produkcyjnych w przemyśle stalowym z 2020 r., opartego na danych do 2019 r., już wskazywały, że rozwój sytuacji w sektorze może pójść w tym kierunku. W sprawozdaniu odnotowano, że „dwie szczególne obawy na koniec 2019 r. były związane z odwracającą się tendencją chińskich mocy produkcyjnych w zakresie stali - uruchomione zostało kilka bardzo dużych projektów od podstaw, w szczególności na południowych i wschodnich obszarach przybrzeżnych przy wsparciu rządowego systemu zamiany mocy produkcyjnych, a także Chiny zapewniają wsparcie lub swój udział w rozbudowie mocy produkcyjnych w państwach trzecich. Szybki wzrost mocy produkcyjnych miał miejsce również w Azji Południowo-Wschodniej i na Bliskim Wschodzie” (31).

(42)

W sprawozdaniu wskazano ponadto, że „bezpośrednią konsekwencją perspektywy popytu jest to, że światowa luka między mocami produkcyjnymi a popytem, która stanowi wskaźnik ryzyka nadwyżki podaży na rynku stali, wzrośnie znacząco do poziomu co najmniej 606 mln ton metrycznych w 2020 r.” (32) Odnotowano również, że „to odwrócenie w zakresie nadwyżki mocy produkcyjnych może prowadzić do zakłóceń w handlu, wywołać gwałtowny spadek cen stali oraz zaszkodzić stabilności gospodarczej przemysłu stalowego” (33).

(43)

Komisja uznała zatem za oczywiste, że problem światowej nadwyżki mocy produkcyjnych w sektorze stalowym zaostrzył się w okresie badanym, co doprowadziło do jeszcze większej luki między produkcją, konsumpcją a mocą zainstalowaną. Komisja dodatkowo potwierdziła te informacje przeprowadzając własną ocenę danych z bazy danych CRU dotyczących głównych państw na całym świecie produkujących stal, do których należą główne państwa wywozu stali na rynek Unii (34).

(44)

W swoich rozporządzeniach nakładających tymczasowy i ostateczny środek ochronny Komisja stwierdziła, że środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 dotyczące niektórych wyrobów ze stali mogą spowodować znaczące przekierowanie handlu na rynek Unii w odniesieniu do wywozu pierwotnie przeznaczonego na rynek USA, o ile Unia nie podejmie działań zaradczych. W rozporządzeniu w sprawie ceł ostatecznych Komisja stwierdziła istnienie dowodów na to, że pierwsze oznaki przekierowania handlu występowały już w 2018 r. (35)

(45)

Komisja wykazała już w tabeli 11, że od czasu przyjęcia środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232 dotyczących stali, poziom przywozu na rynek Stanów Zjednoczonych znacząco zmalał. W istocie nie wydaje się, aby w okresie badanym przywóz wcześniej kierowany do USA znalazł inne rynki zbytu na świecie, gdyż całkowity wywóz do innych państw, w tym na rynek Unii, zmalał w sytuacji spadającej konsumpcji krajowej w głównych państwach wywozu stali do Unii.

(46)

Środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 trwają do tej pory, a władze USA nie wskazały w żaden sposób, że przewiduje się ich uchylenie. W związku z tym ryzyko przekierowania handlu, dotyczące zarówno towarów obecnie wysyłanych do USA, jak i towarów, które były wcześniej przywożone na rynek USA, lecz które nie są już przywożone na skutek środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232, utrzymuje się w pełni w przypadku upływu terminu obowiązywania unijnego środka ochronnego,

(47)

W okresie badanym oprócz środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232, które pozostają w mocy, Komisja zaobserwowała stałe nakładanie nowych środków w różnych jurysdykcjach, które dotykają w znacznej mierze główne państwa wywozu stali do Unii, w odniesieniu do szerokiej gamy wyrobów ze stali, w tym kilku wyrobów podlegających środkowi ochronnemu (36). Należy do nich ostatnio ogłoszone przez Zjednoczone Królestwo zawiadomienie o przedłużeniu stosowania środka ochronnego w stosunku do niektórych wyrobów ze stali (37).

(48)

Ta zaobserwowana tendencja ciągłego rozszerzania się zakresu kategorii stali podlegających cłu antydumpingowemu i cłu wyrównawczemu, bez oznak jej odwrócenia w dającej się przewidzieć przyszłości, potęguje wyżej wspomniane trudności państw wywozu w znajdowaniu rynków zbytu na swój wywóz, co zwiększa napięcie konkurencyjne i powoduje bardziej siłowe zachowania eksporterów.

(49)

Unia jest obecnie największym na świecie rynkiem przywozu stali w ujęciu realnym (38). Jeżeli chodzi o poziomy cen, w przypadku dużej większości wywozu stali z głównych krajów dokonujących dostaw ceny importowe do Unii z tych krajów są systematycznie wyższe niż ceny eksportowe na inne rynki trzecie (w przypadku od 53 % do 73 % całkowitej liczby dotkniętych kodów wartości wywozu do Unii są wyższe niż na inne rynki trzecie) (39).

(50)

Oznacza to, że eksporterzy są zainteresowani zwiększaniem swojej obecności na rynku Unii wszelkimi sposobami i niekiedy uciekają się do nieuczciwych praktyk ustalania cen. W ostatnich latach Komisja faktycznie nałożyła szereg środków antydumpingowych wyrównawczych na przywozy stali, w tym m.in. na kategorie produktu objętych środkiem ochronnym.

(51)

Tendencje statystyczne dotyczące przywozu do UE (zob. tabela 9) potwierdzają atrakcyjność rynku unijnego dla eksporterów. Średni udział przywozu w rynku Unii w okresie badanym nawet wzrósł w porównaniu do okresu przed nałożeniem środka ochronnego w sytuacji spadającej konsumpcji i pomimo obowiązującego środka ochronnego.

(52)

Uwzględniając powyższe elementy Komisja stwierdziła, że unijny rynek stali jest nadal atrakcyjny dla państw wywozu.

(53)

Na podstawie powyższych dowodów i względów Komisja stwierdziła, że unijny przemysł stalowy, po pierwszych trzech latach stosowania środka ochronnego, nadal znajduje się w niestabilnej sytuacji gospodarczej.

(54)

Komisja stwierdziła również, że przywóz z głównych państw wywozu stali wywierał i nadal wywiera bardzo silną presję przywozu na unijny rynek stali prezentując agresywny i oportunistyczny wzorzec zachowania handlowego, tzn. stosowanie dowolnej marży mającej na celu zwiększenie obecności na rynku.

(55)

Biorąc ponadto pod uwagę utrzymujące się w okresie badanym tendencje spadkowe w zakresie światowego wywozu i konsumpcji krajowej głównych państw wywozu stali, które trwały już przed pandemią COVID-19, oraz w ogólnej sytuacji znaczącej nadwyżki mocy produkcyjnych, Komisja zauważyła następnie, że eksporterzy potrzebują zwiększyć sprzedaż na jakimkolwiek możliwym rynku, aby móc nadal prowadzić działalność.

(56)

Dochodzenie potwierdziło również, że na innych znaczących rynkach stali, w tym w drugim co do wielkości państwie przywozu, USA, nadal obowiązują ograniczenia w handlu wpływające na zdolność państw wywozu do prowadzenia sprzedaży na te rynki w ogólnym kontekście stałego spadku konsumpcji stali.

(57)

Ponadto dochodzenie potwierdziło, że rynek Unii jest stosunkowo bardziej atrakcyjnym celem przywozu pod względem wielkości i poziomów cen, przez co staje się rynkiem, na który można kierować duże ilości stali.

(58)

Analiza z wykorzystaniem scenariusza alternatywnego, podjęta na podstawie zbioru czynników opisanego w sekcji 3.1.2 w celu ustalenia, co stałoby się, gdyby środek ochronny został wyeliminowany, pokazuje w danym momencie wyraźnie z wysokim prawdopodobieństwem, że bardzo duże ilości stali niesprzedanej w innych częściach świata mogłyby zostać skierowane na rynek Unii.

(59)

Ten dodatkowy przywóz wraz z już istniejącym doprowadziłby w sumie do bardzo poważnego dalszego pogorszenia sytuacji gospodarczej przemysłu Unii i mógłby poważnie zagrozić jego rentowności. W związku z tym ustalone zostało, że zakończenie stosowania środka ochronnego spowodowałoby poważną szkodę dla przemysłu Unii na skutek zwiększonego przywozu. Na wniosek ten nie mają wpływu obecne skutki pandemii COVID-19, jakie odczuwa przemysł Unii. Chociaż sytuacja gospodarcza przemysłu Unii uległa dalszemu pogorszeniu w 2020 r. z powodu pandemii COVID-19, Komisja ustaliła, że dalszy wzrost przywozu w razie zakończenia stosowania środka ochronnego spowodowałby poważną szkodę dla przemysłu Unii.

(60)

Komisja stwierdziła, że takie zwiększone ilości mogłyby spowodować znaczące osłabienie istotnego ożywienia gospodarczego i wysiłków czynionych przez przemysł stalowy Unii w jego procesie dostosowywania się do wyższego poziomu przywozu, co zostało opisane w następnej sekcji. W związku z tym Komisja uznała, że środek ochronny jest wciąż niezbędny, aby zapobiec poważnej szkodzie.

(61)

Jest on niezbędny również dlatego, że zgodnie z zasadami WTO Unia nie ma możliwości zwiększenia należności celnych przywozowych na produkt objęty dochodzeniem bez zastosowania środka ochronnego. W ramach WTO Unia zobowiązała się bowiem do ustalenia swoich ceł przywozowych dla pozycji taryfowych uwzględnionych w produkcie objętym dochodzeniem na poziomie zerowym. Z tego powodu, podobnie jak w 2018 r. wzrost przywozu był najwyraźniej skutkiem tych zobowiązań (mianowicie koncesji taryfowych o zerowej stawce celnej) podjętych przez Unię w ramach GATT, tak i teraz w przypadku wygaśnięcia środków ochronnych zobowiązania te umożliwiłyby ponowny wzrost przywozu, powodując poważną szkodę dla przemysłu Unii.

(62)

Kiedy w lipcu 2018 r. Komisja wprowadziła tymczasowy środek ochronny dotyczący stali, w przemyśle stalowym Unii rozpoczął się już proces dostosowania do poważnego kryzysu, którego sektor stalowy doświadczał od połowy 2010 r., kiedy to światowy popyt na stal uległ osłabieniu, a moce produkcyjne mimo to nadal rosły. Ten brak równowagi, spotęgowany przez ingerencję państwa wspierającą wzrost mocy produkcyjnych i przeciwdziałającą zamykaniu nieopłacalnych zakładów w niektórych państwach trzecich, zakłócił dynamikę rynku i zmusił producentów do zdawania się coraz bardziej na rynki eksportowe, co doprowadziło do coraz liczniejszych przypadków ochrony handlu, z których wiele dotyczyło Chin, gdzie występuje największa nadwyżka mocy produkcyjnych.

(63)

Unia szybko zareagowała na to wyzwanie. W 2013 r. w swoim „Planie działania na rzecz konkurencyjnego i zrównoważonego przemysłu stalowego w Europie” (40) Komisja określiła ambitny plan ukierunkowanych działań, zarówno na szczeblu Unii, jak i państw członkowskich, mających na celu zwiększenie konkurencyjności przemysłu stalowego Unii oraz uczynienie go zrównoważonym i zdolnym do konkurowania w skali globalnej, a także opracowanie nowej generacji wyrobów ze stali, niezbędnych dla innych kluczowych gałęzi europejskiego przemysłu.

(64)

Firma doradcza McKinsey w swoim sprawozdaniu pt. „The current capacity til-up in steel and how the industry in capacities in Steel and how the industry in the adaptation” (41) opublikowanym w styczniu 2018 r., pokazała, że dekada 2016-2025 charakteryzuje się zmiennością i dojrzałością do dalszej restrukturyzacji, zważywszy że starania na rzecz konsolidacji i dostosowania w niektórych częściach świata, szczególnie w Europie, zostały „w dużej mierze zrównoważone przez dalszą ekspansję w innych częściach świata”. W sprawozdaniu wyjaśniono również, w jaki sposób przedsiębiorstwa, zwłaszcza w Europie, Korei Południowej i Japonii, dostosowują się do globalnej nadwyżki mocy produkcyjnych „za sprawą opracowywania nowych wyrobów i rozszerzania modeli biznesowych, które umożliwią im przejście na wyższy poziom łańcucha wartości”. W sprawozdaniu wyjaśniono również, że „ponadto innowacje w przemyśle stalowym obejmują również podstawowe procesy produkcji, co ma na celu zapewnienie rozwiązań zmniejszających koszty produkcji, poprawę wyrobów związanych z funkcjonalnością lub zmniejszenie obciążeń dla środowiska”. Ponadto w sprawozdaniu wyrażono oczekiwanie, że „więcej wiodących podmiotów będzie w stanie testować radykalne innowacje w procesach produkcyjnych, przełamując długotrwałe przekonanie, że technologia produkcji stali osiągnęła stan dojrzałości, a tym samym charakteryzuje się ograniczonymi możliwościami w zakresie dalszego wzrostu wydajności”.

(65)

W tym kontekście w marcu 2016 r. Komisja podsumowała działania realizowane w ramach planu działania na rzecz przemysłu stalowego z 2013 r. i poprzez komunikat pt. „Stal: utrzymanie stabilnego zatrudnienia i zrównoważonego wzrostu gospodarczego w Europie” (42) zintensyfikowała działania mające na celu promowanie inwestycji i stworzenie korzystniejszych warunków działalności gospodarczej, które powinny pomóc unijnemu przemysłowi stalowemu w jego działaniach dostosowawczych. W szczególności Komisja dokonała zmiany ukierunkowania wszystkich swoich unijnych inicjatyw strategicznych w pełnym zakresie i w przyspieszonym tempie, aby zintensyfikować działania podejmowane przez unijny przemysł stalowy w celu modernizacji i wdrażania innowacji gwarantujących jego długoterminową konkurencyjność i zrównoważony rozwój.

(66)

Jak wyjaśniono w sekcji 3.1 lit. e), przyjęcie przez USA środków na podstawie sekcji 232 dotyczących stali, które weszły w życie w czerwcu 2018 r., pogłębiło chroniczną nierównowagę między zdolnościami produkcyjnymi w zakresie stali a popytem na nią. Zamknięcie największego wówczas rynku przywozu stali spowodowało nasilenie agresywnego zachowania krajów wywożących stal w ich desperackich poszukiwaniach rynków zbytu dla nadwyżek produkcyjnych.

(67)

W tych okolicznościach proporcjonalna reakcja Komisji polegająca na tymczasowym wprowadzeniu w lipcu 2018 r., a w ostatecznej formie w lutym 2019 r., środka ochronnego w postaci kontyngentów taryfowych mających na celu powstrzymanie przekierowania handlu, zapobiegła wzmocnieniu nagłego i gwałtownego wzrostu przywozu stali, którego doświadczał już rynek stali UE. W przypadku niepodjęcia tego działania starania dostosowawcze podejmowane przez unijny przemysł stalowy w celu sprostania narastającym globalnym nadwyżkom mocy produkcyjnych oraz postępującej integracji rynków stali zostałyby udaremnione.

(68)

W ramach środka ochronnego Unii działania dostosowawcze podejmowane przez unijny przemysł stalowy kontynuowano. W swoich uwagach i odpowiedziach na pytania zawarte w kwestionariuszu przedstawiciele przemysłu stalowego Unii udokumentowali, że w ciągu pierwszych trzech lat stosowania środka ochronnego w przemyśle tym miały miejsce dostosowania. Przedłożone informacje poufne, uzupełnione komunikatami prasowymi, sprawozdaniami przedsiębiorstw i innymi publicznie dostępnymi informacjami, pokazały, że przemysł stalowy Unii podejmuje działania dostosowawcze w celu obniżenia kosztów, poprawy wydajności, wprowadzania innowacji i dokonania transformacji ekologicznej zgodnie ze zobowiązaniami UE w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu. Udokumentowane dostosowania dotyczą kategorii produktu objętych środkiem ochronnym UE dotyczącym stali. Dostosowania te przygotowują przemysł stalowy Unii do utrzymania zrównoważonego finansowo i środowiskowo charakteru w perspektywie długoterminowej.

(69)

Z jednej strony, przemysł stalowy Unii informował o środkach poprawiających wydajność mających na celu obniżenie kosztów i optymalizację łańcucha wartości, takich jak redukcja zatrudnienia, zamykanie mniej wydajnych lub nie w pełni wykorzystywanych zakładów, w połączeniu z inwestycjami w nowe maszyny i procesy produkcji (43). Z drugiej strony, przemysł stalowy Unii również udokumentował bardziej perspektywiczne dostosowania mające na celu wzmocnienie konkurencyjności w dłuższej perspektywie czasowej, takie jak inwestycje w nowe zrównoważone technologie (w tym technologie środowiskowe), procesy produkcji i innowacje produktowe. Między innymi niektórzy producenci stali, tacy jak Aperam (44), Thyssenkrupp (45) czy ArcelorMittal (46), wprowadzili najnowsze innowacje technologiczne oraz zwiększyli automatyzację i cyfryzację swoich procesów. Inni, tacy jak Voestalpine (47) czy Salzgitter (48), dążyli do zróżnicowania swoich wyrobów, inwestując w sektory zastosowań końcowych premium (takie jak motoryzacja, energetyka) i ściśle współpracując z klientami nad nowymi gatunkami stali i rozwiązaniami w zakresie stali. Wszystkie te korekty pomagają przemysłowi stalowemu Unii dostosować się do bardziej konkurencyjnego rynku z większą presją przywozu.

(70)

Należy zauważyć, że te działania dostosowawcze nie ustały wraz z nadejściem kryzysu gospodarczego spowodowanego pandemią COVID-19, chociaż kolejne wstrząsy i niekorzystne skutki gospodarcze kryzysu zwiększyły złożoność i obciążenie dla przemysłu Unii związane z kontynuacją procesu dostosowawczego.

(71)

Zasady, które obecnie przyświecają działaniom dostosowawczym przemysłu stalowego Unii, zostały ustanowione przez Komisję w komunikacie „Nowa strategia przemysłowa dla Europy”, opublikowanym w marcu 2020 r. (49), w którym Komisja położyła fundamenty pod politykę przemysłową wspierającą dwojaką transformację w kierunku gospodarki ekologicznej i cyfrowej, zwiększającą konkurencyjność przemysłu UE na świecie i wzmacniającą otwartą strategiczną autonomię Europy.

(72)

Ponieważ strategię tę przyjęto zaraz po wybuchu pandemii COVID-19, Komisja zaktualizowała ją ostatnio w maju 2021 r. komunikatem „Tworzenie silniejszego jednolitego rynku sprzyjającego odbudowie Europy” (50), w którym podsumowano środki nadzwyczajne i naprawcze wdrożone w międzyczasie przez Unię w szerszym kontekście polityki przemysłowej UE. W tej aktualizacji polityki przemysłowej UE Komisja podkreśla „potrzebę szybszego przejścia na czystszy, bardziej cyfrowy i odporniejszy model gospodarczy i przemysłowy, aby utrzymać i wzmocnić dążenie Europy do trwałej konkurencyjności”.

(73)

Ze względu na jej kluczowe znaczenie jeden z trzech dokumentów roboczych służb Komisji załączonych do zaktualizowanej strategii przemysłowej na 2020 r. dotyczy przemysłu stalowego: „W kierunku konkurencyjnej i czystej stali europejskiej” (51). W tym dokumencie roboczym służb Komisji opisano wyzwania i możliwości stojące przed przemysłem stalowym Unii, jak również zestaw narzędzi politycznych UE dostępnych w celu wspierania przyszłych działań przemysłu stalowego Unii w zakresie przewodzenia dwojakiej transformacji.

(74)

W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że przemysł stalowy Unii jest i będzie w dalszym ciągu dostosowywany do sytuacji zwiększonego przywozu w okresie stosowania środka ochronnego.

(75)

Komisja stwierdziła, że unijny środek ochronny dotyczący stali jest nadal konieczny, aby zapobiec poważnej szkodzie, oraz że istnieją dowody na to, że przemysł Unii kontynuuje wdrażanie środków mających na celu dostosowanie się do sytuacji rynkowej charakteryzującej się większą presją przywozu. Jednak zgodnie z art. 19 rozporządzenia (UE) 2015/478, transponującym art. 7 ust. 2 porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych, okres stosowania środka ochronnego „musi być ograniczony do czasu niezbędnego dla zapobieżenia lub naprawienia poważnej szkody oraz ułatwienia przystosowania się producentom unijnym”.

(76)

Omawiany unijny środek ochronny miał początkowo obowiązywać przez trzy lata, do dnia 30 czerwca 2021 r. Komisja zauważyła jednak, że w drugim roku stosowania środka ochronnego kryzys gospodarczy wynikający z pandemii COVID-19 wydłużył proces dostosowawczy w przemyśle stalowym Unii, a część dostępnych zasobów przeznaczono na podtrzymanie działalności przedsiębiorstw sektora stalowego w najbardziej krytycznych fazach pandemii COVID-19.

(77)

Komisja stwierdziła również, że przedłużenie jedynie o rok byłoby nieproporcjonalnie krótkie. Komisja zauważyła w tym względzie, że przemysł stalowy Unii jest obecnie, jak pokazują dotyczące go wskaźniki przemysłowe i finansowe na 2020 r., w niestabilnej sytuacji i pozostanie podatny na wstrząsy przywozowe, jeżeli środek ochronny wygaśnie na tym etapie, co mogłoby zagrozić podjętym dotychczas staraniom dostosowawczym. Ponadto Komisja zauważyła również, że ogólna i gospodarcza sytuacja w sektorze handlu, który nie wyszedł jeszcze w pełni z recesji spowodowanej pandemią, jest nadal słaba.

(78)

Komisja zauważyła w tym względzie, że chociaż perspektywy wzrostu PKB na 2021 r. w większości prognoz stopniowo się poprawiają ze względu na pozytywne wyniki wprowadzenia szczepień w większości krajów zachodnich, to obecnie poziom optymizmu jest nadal niski ze względu na niepewność procesu zaszczepienia oraz trudności w opanowaniu pandemii w krajach o dużym znaczeniu handlowym, takich jak Brazylia i Indie. W najnowszym wydaniu swojej prognozy z maja/czerwca 2021 r. Oxford Economics podwyższył prognozowany światowy PKB i oczekuje obecnie wzrostu o 6,3 % w tym roku i o 4,6 % w 2022 r., odpowiednio 0,4 i 0,2 punktu procentowego więcej niż w poprzedniej prognozie, ponieważ gospodarki odzyskują grunt utracony w najgorszych fazach pandemii. Jeśli chodzi o strefę euro, Oxford Economics spodziewa się, że PKB wzrośnie o 4,2 % w 2021 r. i 4,7 % w 2022 r., a powróci do poziomu sprzed kryzysu dopiero do początku 2022 r. Ze swojej strony w prognozie gospodarczej z wiosny 2021 r. Komisja poprawiła również swoją prognozę dla gospodarki UE i oczekuje, że wzrośnie ona o 4,2 % w 2021 r. i o 4,4 % w 2022 r. Jeżeli chodzi o ożywienie gospodarcze, wskaźniki wzrostu znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich i Komisja oczekuje, że wszystkie państwa członkowskie powinny powrócić do poziomów sprzed kryzysu dopiero pod koniec 2022 r.

(79)

W omawianych obecnych okolicznościach, aby zapobiec wystąpieniu nadmiernej poważnej szkody dla przemysłu Unii w przypadku wygaśnięcia środka ochronnego na tym etapie, Komisja uważa za konieczne przedłużenie środka o kolejne trzy lata, do dnia 30 czerwca 2024 r.

(80)

Aby zagwarantować, że przedłużenie będzie ograniczone do niezbędnego minimum, będzie ono jednak podlegać systemowi przeglądu opisanemu w sekcji 4, w której przewiduje się między innymi przegląd mający na celu ustalenie, czy środek ochronny nie powinien zostać zniesiony do dnia 30 czerwca 2023 r. po dwóch latach przedłużenia.

(81)

Obecne tempo liberalizacji środka ochronnego ustalono na poziomie 3 % rocznie. Na podstawie dostępnych dowodów Komisja oceniła, czy ten poziom liberalizacji jest nadal odpowiedni i współmierny do rozwoju sytuacji na rynku i perspektyw rynkowych. Poza ogólnymi prognozami gospodarczymi i wskaźnikami ożywienia gospodarczego dotyczącymi przemysłu opisanymi w poprzedniej sekcji na potrzeby oceny długości okresu przedłużenia Komisja wzięła również pod uwagę wskaźniki ożywienia handlu.

(82)

W tym względzie IHS Markit, w swojej kwietniowej prognozie na podstawie GTA dotyczącej przepływów handlowych, przewiduje istotny wzrost z roku na rok realnej wartości światowego handlu o 6,5 % i 4,3 % odpowiednio w 2021 i 2022 r., co pozwoli już pod koniec 2021 r. osiągnąć poziom sprzed pandemii COVID-19. Światowy handel będzie jednak nadal osłabiany w stosunku do długoterminowej tendencji sprzed pandemii COVID-19 obecnej w latach 2011-2019, która zostanie osiągnięta dopiero do 2025/2026 r. Ponadto IHS Markit przewiduje, że w dłuższej perspektywie średnioroczna stopa wzrostu handlu światowego będzie niższa i wyniesie zaledwie 2,9 % w latach 2021-2030.

(83)

W tych okolicznościach, jak przewidują obecne prognozy, nie oczekuje się, że warunki gospodarcze i handlowe sprzed pandemii zostaną skutecznie przywrócone w Unii do końca pierwszej połowy 2022 r., a zgodnie z przewidywaną stopą wzrostu w stosunku do obecnej tendencji w przepływach handlowych, Komisja nie widzi powodów do zmiany na tym etapie stopy liberalizacji wynoszącej 3 % w pierwszym roku przedłużenia.

(84)

Ponadto utrzymanie poziomu 3 % co najmniej do dnia 30 czerwca 2022 r. pozwoli utrzymać przywóz na poziomie maksymalnie 32,5 mln ton, czyli nadal nieco poniżej historycznego rekordu z 2018 r. Wspomnianą historyczną rekordową wartość można będzie osiągnąć rok później, gdy poprawią się warunki gospodarcze i handlowe.

(85)

Aby zagwarantować, że środek ochronny będzie stosowany jedynie w koniecznym zakresie, Komisja przeprowadzi przegląd w celu ustalenia, czy - biorąc pod uwagę okoliczności istniejące w danym czasie - środek ochronny powinien zostać zniesiony do dnia 30 czerwca 2023 r., czyli po dwóch latach przedłużenia. Ponadto, aby zapewnić w międzyczasie funkcjonowanie środka ochronnego w sposób dostosowany do zmian na rynku oraz zgodny z interesem wszystkich zainteresowanych stron, Komisja przeprowadzi przegląd funkcjonowania podobny do przeglądów przeprowadzonych w latach 2019 i 2020. Taki przegląd funkcjonowania zostanie wszczęty z odpowiednim wyprzedzeniem, aby wprowadzić wszelkie niezbędne zmiany od dnia 1 lipca 2022 r., po pierwszym roku przedłużenia. Ponadto uruchomiony zostanie natychmiastowy przegląd środka ochronnego, jeżeli USA wprowadzą zmiany w swoim środku dotyczącym stali na podstawie sekcji 232, mogące mieć znaczący wpływ na nadmiernie przekierowane przepływy handlowe, które obecnie generuje ten środek.

(86)

Komisja zdecydowała również, że tempo liberalizacji na poziomie 3 % może jednak zostać poddane przeglądowi, a w razie potrzeby zmienione w trakcie przeglądu funkcjonowania, który ma zostać zakończony do dnia 30 czerwca 2022 r., jeżeli uzasadniają to okoliczności.

(87)

Komisja zbadała również, czy istnieją jakiekolwiek istotne powody ekonomiczne, które mogłyby prowadzić do wniosku, że przedłużenie obowiązywania środka ochronnego nie leży w interesie Unii.

(88)

W tym celu Komisja rozpatrzyła wpływ możliwych środków na wszystkich producentów, importerów i użytkowników unijnych. Ocena dostępnych dowodów ma następującą strukturę: (i) sytuacja gospodarcza unijnych producentów stali i możliwe skutki zniesienia środka (zob. sekcja 5.1) oraz (ii) interes użytkowników i importerów, w świetle domniemanych niedoborów dostaw, wysokiego poziomu cen stali oraz opóźnień w dostawach, na które powoływały się niektóre zainteresowane strony, a także potencjalnego związku przyczynowego między tymi domniemanymi skutkami a unijnym środkiem ochronnym dotyczącym stali (zob. sekcja 5.2). W swojej ocenie Komisja zwróciła szczególną uwagę na zmiany w wykorzystaniu kontyngentów taryfowych w ramach środka ochronnego oraz na ogólną dostępność przywozu w ramach dostaw na rynek unijny.

(89)

Na przemysł stalowy Unii składa się ponad 500 zakładów produkcyjnych działających w 23 państwach członkowskich UE. Przemysł zatrudnia bezpośrednio 330 000 osób, a po uwzględnieniu pośrednich i pochodnych miejsc pracy w innych sektorach tworzy 2,6 mln miejsc pracy w całej Unii (52).

(90)

W sekcji 3.1.1 Komisja opisała sytuację gospodarczą unijnych producentów stali i stwierdziła, że konieczne jest przedłużenie obowiązywania środka w celu zapobieżenia poważnej szkodzie lub naprawienia poważnej szkody. W toku dochodzenia ustalono, że jeżeli środek nie zostanie przedłużony, przemysł Unii prawdopodobnie stanie w obliczu znaczącej fali przywozu, która poważnie osłabiłaby wszelkie starania mające na celu dostosowanie się do presji przywozu w ogólnie wciąż niepewnej sytuacji gospodarczej w Unii.

(91)

Przedłużenie okresu obowiązywania środka leżałoby zatem w interesie unijnych producentów stali.

(92)

Komisja zauważyła, że środek ochronny umożliwił dalsze wprowadzanie na rynek unijny bezcłowych wolumenów obrotu na poziomie obserwowanym w przeszłości oraz że był on regularnie liberalizowany (w drodze zwiększenia wielkości kontyngentów taryfowych o 3 % odpowiednio w lipcu 2019 r. i lipcu 2020 r.) (53). Dlatego też w okresie obowiązywania środka ochronnego wielkość tradycyjnego handlu stopniowo wzrastała. Co więcej, w okresie przedłużenia obowiązywania środka będzie on podlegał dalszej liberalizacji.

(93)

Oceniając wykorzystanie kontyngentów taryfowych, Komisja zauważyła, że w ciągu pierwszych trzech lat stosowania środka ochronnego na koniec każdego odnośnego okresu dostępne były stałe (i coraz częściej) wolne od cła wielkości kontyngentów taryfowych w praktycznie wszystkich kategoriach produktu, często z więcej niż jednym kontyngentem dla danego kraju, a w wielu przypadkach również w ramach kontyngentu rezydualnego. Komisja zauważyła również, że od drugiego roku stosowania środków, tj. od dnia 1 lipca 2019 r., tendencja w zakresie wykorzystania kontyngentów taryfowych gwałtownie spadła. Miało to zatem miejsce jeszcze przed pandemią COVID-19.

(94)

Zmiany te są jasno przedstawione w tabeli 14 (54):

Źródło: baza danych TAXUD dotycząca kontyngentów

(95)

Komisja uznała zatem, że chociaż środek ochronny spełnił swój cel polegający na powstrzymaniu przekierowania handlu na rynek unijny, importerzy i użytkownicy w Unii dysponowali wystarczającymi wolnymi od cła wielkościami kontyngentów taryfowych, proporcjonalnymi do popytu i przekraczającymi w znacznym stopniu historyczne wielkości handlu.

5.2.2. Wysokie ceny stali

(96)

Komisja oceniła również dostępne dowody dotyczące wzrostu cen odnotowanego w sektorze stalowym w pierwszych miesiącach 2021 r. i w drugiej połowie 2020 r. Komisja zbadała w szczególności, czy ten wzrost na rynku unijnym i światowym miał jakikolwiek związek ze unijnym środkiem ochronnym dotyczącym stali oraz czy wzrost ten ma lub mógłby mieć wpływ na rynek unijny w przypadku przedłużenia obowiązywania środka ochronnego.

(97)

W tym względzie Komisja zauważyła po pierwsze, że niekwestionowanym (55) pozostaje fakt, że ceny stali, w tym niektórych kategorii produktu w ramach produktu objętego dochodzeniem, odnotowały gwałtowny wzrost na całym świecie w ostatnich miesiącach (począwszy od drugiej połowy 2020 r.) (56). Tę tendencję i skalę zjawiska wyraźnie zilustrowano również na diagramach zawartych w wykresach 1-3 (57), na których pokazano zmiany cen trzech kategorii produktu (kategorie 1, 4 i 13) (58):

(98)

Komisja zauważyła ponadto, że ceny surowców do produkcji stali, w szczególności rudy żelaza i złomu, również gwałtownie rosły w tym samym okresie, w którym zaczęły rosnąć ceny stali, jak wyjaśniono w motywie (91) (zob. wykres 4) (59).

(99)

W sprawozdaniu OECD wyjaśniono, że ceny głównych surowców do produkcji stali gwałtownie wzrosły w drugiej połowie 2020 r., a w lutym 2021 r. ceny odniesienia rudy żelaza, węgla koksującego i złomu wzrosły odpowiednio o 97 %, 53 % i 56 % w ujęciu rok do roku (61).

(100)

Informacje te potwierdzają obraz nakreślony za pomocą zmian wskaźników szkody przedstawionych w tabelach 1-4 powyżej. W szczególności wzrost cen w drugiej połowie 2020 r., w połączeniu z oznakami ożywienia popytu, spowodował, że dotychczasowa bardzo niekorzystna sytuacja przemysłu Unii poprawiła się. Taki wzrost cen nie pozwolił jednak przemysłowi Unii powrócić do rentownych marż do końca 2020 r. Wynika to, przynajmniej częściowo, z równoległego gwałtownego wzrostu cen głównych surowców do produkcji stali.

(101)

W związku z tym OECD stwierdziła, że „pomimo gwałtownego wzrostu cen stali, marża między stalą a surowcami, liczona jako różnica między ceną stali a koszykiem czynników produkcji stali, z powodu wzrostu cen surowców nie wzrosła (rys. 9). W istocie koszyk cen surowców wykorzystywany do obliczania marż był o 97 % wyższy w lutym 2021 r. w ujęciu rok do roku” (62).

(102)

Jak pokazano na wykresach 1-3 powyżej, Komisja odnotowała również, że wzrost cen stali nie był ograniczony do rynku unijnego, ale była to powszechna tendencja na najważniejszych rynkach stali na całym świecie.

(103)

Mimo to, jak pokazano w tabeli 14, Komisja zauważyła, że w ostatnim okresie obowiązywania środka, tj. od dnia 1 lipca 2020 r., odnotowano dostatecznie dużą dostępność kontyngentów bezcłowych z wielu źródeł praktycznie we wszystkich kategoriach produktu (63). W związku z tym środek ochronny nie ograniczał użytkowników z UE do zakupu stali wyłącznie od producentów unijnych po ustalonych przez nich cenach, co pozostawiłoby ich bez żadnej innej realistycznej (i wolnej od cła) alternatywnej możliwości zaopatrzenia. Wręcz przeciwnie, użytkownicy unijni mieli możliwość przywozu z innych miejsc pochodzenia w ramach odpowiednich wielkości wolnego od cła kontyngentu taryfowego dostępnych w przypadku wszystkich kategorii produktu.

(104)

Komisja odnotowała również, że niektórzy użytkownicy twierdzili w swoich uwagach, że uniemożliwiono im przywóz większych ilości wolnych od cła z pewnych określonych miejsc pochodzenia (miejsca te różnią się w zależności od kategorii produktu, o którym mowa). Komisja zauważyła jednak, że jednym z warunków egzekwowania środka ochronnego jest zachowanie dostępności tradycyjnych przepływów handlowych na rynku unijnym, zarówno pod względem wielkości, jak i pochodzenia. Fakt, że dany kraj mógł wyczerpać swój krajowy kontyngent taryfowy w określonej kategorii produktu, chociaż w tej samej kategorii dostępne są różne wielkości i źródła wolnego od cła kontyngentu taryfowego, nie oznacza, że środek ochronny powoduje nadmierny niedobór na rynku.

(105)

Z faktów tych wyraźnie wynika zatem, że środek ochronny nie jest przyczyną zaobserwowanego wzrostu cen stali i że nie spowodował on ogólnego niedoboru stali na rynku unijnym. Komisja stwierdziła zatem, że nie ma bezpośredniego związku między środkiem ochronnym a ostatnimi zmianami poziomu cen stali. Ponadto nie jest oczywiste, czy obecne wysokie ceny utrzymają się w dłuższej perspektywie, po tym jak rynek dostosuje się do sytuacji po pandemii COVID-19 (64).

(106)

Następnie Komisja zajęła się oceną domniemanych opóźnień, które unijny przemysł stalowy odnotował w dostawach na rynek unijny (65). W toku dochodzenia stało się jasne, że w ostatniej części okresu badanego wstąpiła tymczasowa rozbieżność między popytem i podażą w Unii (jak również na innych rynkach trzecich), kiedy gospodarka zaczęła ponownie rosnąć od dna recesji związanej z pandemią COVID-19 (66). W tym względzie Komisja zauważyła, że producenci stali musieli zareagować na nagły i gwałtowny spadek popytu, który nastąpił w 2020 r. w wyniku pandemii COVID-19 (67). Przemysł Unii wyłączył część swoich mocy produkcyjnych, aby w jak największym stopniu ograniczyć koszty stałe i dostosować dostępne moce produkcyjne do istniejącego popytu. Następnie pod koniec 2020 r. i na początku 2021 r. popyt w niektórych sektorach wykorzystujących stal szybko i w nagły sposób wzrósł, np. w sektorze motoryzacyjnym (68).

(107)

Tają sytuację odnotowano również na wielu rynkach na całym świecie. W tym kontekście, zgodnie z ostatnim sprawozdaniem OECD, „ogromnych mocy produkcyjnych w zakresie produkcji stali, które wyłączono w szczytowym okresie pandemii, nie można było uruchomić wystarczająco szybko, aby zaspokoić odradzający się popytowi na stal i uzupełnić zapasy, co doprowadziło do szybkiego wzrostu światowych cen stali” (69).

(108)

Również S&P Platts Global zauważa, że „poza Chinami produkcja stali surowej w kluczowych krajach i regionach wzrastała powoli po zniesieniu środków izolacji. Według Światowego Stowarzyszenia Producentów Stali produkcja w Europie spadła w marcu o 7,1 % w ujęciu rocznym, w Ameryce Północnej o 8,9 %, a w Indiach o 8,6 %. W USA wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych w hutach nadal wynosi tylko 77 %, w porównaniu z 80 % w marcu ubiegłego roku przed wybuchem pandemii. Japońskie ministerstwo gospodarki, handlu i przemysłu przewiduje, że produkcja stali surowej w Japonii wyniesie w drugim kwartale 23,24 mln ton, co oznacza spadek z 23,67 mln ton w pierwszym kwartale” (70). IHS Markit zauważył również, że „ponowne uruchomienie pieców i gwałtowny wzrost przywozu zaczynają łagodzić kryzys podażowy” (71).

(109)

Aby sformułować wnioski, Komisja przeanalizowała dostępne w aktach dowody dotyczące wznowienia działalności na liniach produkcyjnych wyłączonych przez przemysł Unii podczas pandemii.

(110)

Dowody zawarte w aktach wskazują na stały wzrost mocy produkcyjnych dostępnych na rynku pochodzący z pieców, które były wyłączone w 2020 r. (72) Komisja uznała, że z dowodów tych wynika, że przemysł Unii reaguje na ożywienie gospodarcze w niektórych sektorach niższego szczebla w 2021 r., co powinno doprowadzić do sytuacji, w której będzie dostarczał większe ilości stali w krótszym czasie, a tym samym przywróci równowagę na rynku (73).

(111)

W sprawozdaniu OECD zauważono w tym względzie, że „powszechnie oczekuje się, że podaż stali dorówna zamówieniom do końca pierwszego kwartału 2021 r.” (74). Podobne prognozy powtarzają się w szeregu publikacji specjalistycznych (75).

(112)

Komisja stwierdziła zatem, że problemy z podażą, które wystąpiły po ożywieniu popytu, miały charakter przejściowy i że trwające obecnie działania przemysłu Unii polegające na ponownym uruchamianiu wyłączonych zakładów powinny zatem pomóc w zapewnieniu przywrócenia normalnych warunków podaży stali sprzed pandemii w rozsądnie krótkim terminie.

(113)

W niedawnym dokumencie roboczym służb Komisji potwierdzono, że ważne jest, aby w Unii istniał silny i konkurencyjny sektor stalowy. W tym kontekście odnotowano, że w unijnej strategii przemysłowej również uznano, że „energochłonne gałęzie przemysłu stanowią niezbędny element gospodarki europejskiej i że inne sektory są od nich zależne” oraz że „sektor stalowy i inne energochłonne gałęzie przemysłu odgrywają kluczową rolę w dostarczaniu produktów i usług dla szerokiego zakresu europejskich ekosystemów przemysłowych” (76).

(114)

W tym samym dokumencie roboczym służb Komisji zauważono również, że „stal jest kluczowym czynnikiem produkcji dla szeregu ekosystemów niższego szczebla, takich jak budownictwo, mobilność i przemysł motoryzacyjny, a także dla przedsiębiorstw zajmujących się inżynierią mechaniczną. Z danych dotyczących zużycia stali w poszczególnych sektorach wynika, że w UE 35 % stali wykorzystuje się w budownictwie, 19 % w przemyśle motoryzacyjnym, po 15 % w inżynierii mechanicznej i sektorze produktów metalowych oraz 10 % w produkcji rur. Przedsiębiorstwa działające w tych sektorach, z których wiele to małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), zatrudniają miliony pracowników w Europie i są zależne od produkcji stali w UE” (77). Podobnie w 2016 r. w komunikacie Komisji podkreślono, że „solidna baza przemysłowa ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego Europy, zachowania stabilnego zatrudnienia oraz naszej konkurencyjności na rynkach światowych” oraz że „silny sektor stalowy jest podstawą wielu przemysłowych łańcuchów wartości” (78).

(115)

Komisja ustaliła, że spełniono wymogi prawne w zakresie konieczności i dostosowywania się wymagane do przedłużenia okresu obowiązywania środka ochronnego.

(116)

Ponadto Komisja stwierdziła również, że zniesienie środka ochronnego na tym etapie może spowodować nagły wzrost przywozu, który poważnie pogorszy obecną, wciąż niestabilną sytuację finansową unijnego przemysłu stalowego. Zniesienie środka w ten sposób zagroziłoby ożywieniu przemysłu Unii w momencie, gdy gospodarka i handel w UE i na świecie odbudowują się po recesji związanej z pandemią COVID-19 i nie powróciły jeszcze do stanu sprzed wybuchu pandemii. Wstrząs wywołany takim przywozem stwarzałby z kolei ryzyko zniweczenia wysiłków podejmowanych przez unijny przemysł stalowy w celu dostosowania się do większej presji przywozowej wynikającej z dynamiki rynku poważnie zakłóconej przez rosnącą globalną nadwyżkę mocy produkcyjnych oraz ingerencję państwa.

(117)

Ponadto Komisja ustaliła również, że wzrostu cen stali odnotowanego ostatnio na unijnym rynku stali nie można przypisać unijnemu środkowi ochronnemu dotyczącemu stali ani wzrost ten nie może być wynikiem tego środka, ponieważ podobne wysokie poziomy cen występują również na rynkach światowych, a pomimo obowiązywania środka ochronnego duże wielkości wolnych od cła kontyngentów taryfowych pozostają niewykorzystane.

(118)

W związku z tym Komisja zauważyła również, że mniej niż półtora miesiąca przed końcem trzeciego roku obowiązywania środka około 11 milionów ton wolnego od cła kontyngentu taryfowego pozostaje niewykorzystane, co stanowi 36 % całkowitego dostępnego kontyngentu taryfowego (79). Z tego wynika, że użytkownicy, we wszystkich kategoriach produktu, mieli możliwość zaopatrzenia się w wystarczającą ilość wolnej od cła stali z wielu źródeł, oraz że środek ochronny nie ograniczył w nieuzasadniony sposób faktycznej podaży, ani pod względem wielkości, ani pod względem pochodzenia.

(119)

Podsumowując, Komisja stwierdziła, że negatywne strony dopuszczenia do wygaśnięcia środka ochronnego w dniu 30 czerwca 2021 r. wyraźnie przeważyłyby nad ewentualnymi korzyściami, jakie to wygaśnięcie mogłoby przynieść.

(120)

W związku z tym Komisja stwierdziła, że przedłużenie stosowania środka ochronnego leży w ogólnym interesie Unii.

(121)

Wykaz krajów rozwijających się, których nadal będzie dotyczył środek ochronny, pozostaje taki sam jak wykaz zawarty w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2020/2037 (80).

(122)

Komisja otrzymała ponad 160 uwag i odpowiedzi od zainteresowanych stron, w tym unijnych producentów stali, unijnych użytkowników i importerów stali, producentów eksportujących oraz rządów państw trzecich. W niniejszej sekcji Komisja ustosunkuje się do argumentów przedstawionych przez te zainteresowane strony. Ze względu na oszczędności administracyjne Komisja pogrupowała argumenty według ich charakteru i treści. W stosownych przypadkach Komisja odniosła się do wcześniejszych ustaleń zawartych w niniejszym rozporządzeniu, w których szczegółowo omówiono już większość argumentów przedstawionych przez zainteresowane strony.

(123)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że wymóg prawny dotyczący gwałtownego wzrostu przywozu nie został spełniony, ponieważ ogólny poziom przywozu spadł w okresie badanym; w związku z tym uważały, że Komisja nie jest uprawniona do przedłużenia środka ochronnego. Ponadto niektóre strony argumentowały, że jakakolwiek ewentualna sytuacja wyrządzająca szkodę przemysłowi Unii nie mogła być rezultatem wzrostem przywozu. Inne strony twierdziły, że skutki pandemii COVID-19, w tym spadek popytu, nie uzasadniają przedłużenia stosowania środka. Natomiast jeszcze inne strony twierdziły, że wymogi prawne dotyczące przedłużenia środka są takie same jak w przypadku wprowadzenia pierwotnego środka, w tym zwiększony przywóz, związek przyczynowy i nieprzewidziany rozwój sytuacji.

(124)

W tym względzie Komisja zauważa, że wymogi dotyczące przedłużenia stosowania środka ochronnego określone w art. 7 ust. 1 porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych i art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2015/478, a mianowicie dotyczące konieczności zapobieżenia poważnej szkodzie lub jej naprawienia oraz trwającego dostosowywania się, nie wymagają, aby w okresie badanym nastąpił wzrost przywozu. Komisja ustaliła, że w przypadku wygaśnięcia środka ochronnego przywóz prawdopodobnie by wzrósł, co spowodowałoby poważną szkodę dla interesu Unii. W związku z tym Komisja odrzuciła powyższe argumenty.

(125)

Szereg zainteresowanych stron zakwestionowało fakt, że unijny przemysł stalowy przystosowuje się, i w związku z tym twierdziło, że ten wymóg prawny nie został spełniony.

(126)

Komisja odsyła do dostosowań opisanych w sekcji 3.2. Na podstawie środków i przykładów wymienionych w tej sekcji widać, że unijny przemysł stalowy przystosowuje się poprzez liczne działania mające na celu zwiększenie wydajności i innowacyjności. W związku z tym Komisja odrzuciła te argumenty.

(127)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że środki przystosowawcze przemysłu Unii były działaniami restrukturyzacyjnymi podejmowanymi podczas pandemii COVID-19 lub zwykłymi inwestycjami, częściowo stymulowanymi przez politykę UE, np. przez Europejski Zielony Ład, a nie środkami przyjętymi w kontekście zwiększania konkurencyjności unijnego przemysłu stalowego wobec konkurencji zagranicznej. W tym względzie Komisja stwierdziła, że gdy przedsiębiorstwa wprowadzają środki dostosowawcze, to niezależnie od kontekstu robią to z wielu różnych przyczyn i w wielu celach jednocześnie. Jeżeli chodzi o środek ochronny, jak stwierdzono w sekcji dotyczącej dostosowywania, niektóre z dostosowań wprowadzonych przez unijny przemysł stalowy były również ukierunkowane, oprócz innych celów, na złagodzenie wstrząsów i niekorzystnych skutków gospodarczych pandemii lub spełnienie zobowiązań UE w zakresie ochrony środowiska. Niezależnie od sytuacji tego rodzaju dostosowania są jednak również środkami służącymi dostosowaniu unijnego przemysłu stalowego do sytuacji o wyższym poziomie przywozu i wyższej presji przywozowej, zgodnie z wytycznymi i celami polityki przemysłowej UE opisanymi w tej samej sekcji. Na przykład gdy w 2018 r. przedsiębiorstwo Arvedi zainstalowało (81) nowy, wysoce wydajny piec elektryczny na linii produkcyjnej, miało to na celu zwiększenie oszczędności kosztowej przy jednoczesnym zmniejszeniu emisji dwutlenku węgla. W związku z tym Komisja uważa, że argumentów tych nie poparto wystarczającymi dowodami, i odrzuciła je.

(128)

Niektóre zainteresowane strony twierdziły, że środki dotyczące stali przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 nie stwarzają już ryzyka przekierowania handlu, ponieważ rynek dostosował się w ciągu ostatnich trzech lat. Niektóre strony twierdziły też, że ryzyko jakiegokolwiek przekierowania handlu na rynek unijny byłoby w każdym razie znacznie ograniczone dzięki zwolnieniom wprowadzonym w ramach tego środka. Ponadto niektóre strony twierdziły również, że poziom cen w Stanach Zjednoczonych jest znacznie wyższy od poziomu na innych rynkach, w związku z czym prawdopodobieństwo przekierowania handlu jest mniejsze.

(129)

W odniesieniu do środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232 Komisja odsyła do tabeli 7, w której wykazano, że przywóz do Stanów Zjednoczonych znacznie zmalał po wprowadzeniu tych środków oraz że inne rynki nie wchłonęły jego nadwyżki. Co się tyczy wprowadzonych zwolnień, Komisja zauważyła, że w niektórych przypadkach, na przykład w przypadku Kanady i Meksyku (które są jednymi z największych państw wywozu do Stanów Zjednoczonych), zwolnienia te nie mają wpływu na ryzyko przekierowania handlu, ponieważ wielkość wywozu stali z tych państw na rynek Unii jest nieznaczna. Główne państwa wywozu stali do UE nadal podlegają środkom przyjętym przez USA na podstawie sekcji 232 i posiadają wystarczające moce, aby zwiększyć swój wywóz do UE. Indywidualna analiza ich wyników wywozu od chwili przyjęcia przez USA środków na podstawie sekcji 232 wykazuje równomierny spadek (82). W związku z tym ewentualne zwolnienie nie zmniejsza ryzyka przekierowania handlu. Ponadto fakt, że ceny w Stanach Zjednoczonych są wyższe, nie podważa stwierdzenia, że nadal istnieje ryzyko przekierowania handlu. W istocie Komisja zwraca uwagę na tendencje w przywozie do Stanów Zjednoczonych od 2018 r. Tak ogromny spadek przywozu zbiega się w czasie z nałożeniem przez USA środków na podstawie sekcji 232. W związku z tym fakt, że Stany Zjednoczone mogły mieć wyższe ceny krajowe niż inne rynki, nie uniemożliwił znacznego spadku przywozu w okresie badanym.

(130)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że nadwyżka mocy produkcyjnych maleje i że nawet jeśli ta nadwyżka utrzyma się w sektorze stalowym, nie oznacza to automatycznie, że doprowadzi ona do przekierowania handlu na rynek Unii.

(131)

Komisja uznała, że zmiany nadwyżki mocy produkcyjnych w ostatnich latach są wyraźne, i odsyła do sekcji 3.1.2.d. W związku z powyższym argumenty dotyczące zmniejszenia nadwyżki są wyraźnie sprzeczne z dowodami. Po drugie, w opisanym kontekście - mianowicie w kontekście zmniejszenia wywozu do państw trzecich, spadku konsumpcji krajowej, wyższych cen w przypadku wywozu do Unii w porównaniu z innymi rynkami, tego, że UE stała się największym rynkiem przywozu, a tym samym zyskała zdolność do wchłonięcia znacznych wielkości, polityki eksportowej w ramach systemu kontyngentów taryfowych - zaprzeczenie temu, że kraje wywozu miałyby wyraźną motywację do zwiększenia produkcji i mocy produkcyjnych w celu sprzedaży większych ilości na rynek unijny, byłoby sprzeczne z jakąkolwiek logiką ekonomiczną. W związku z tym Komisja zauważyła, że ustalenia w ramach niniejszego dochodzenia, w kontekście stwierdzonej znacznej globalnej nadwyżki mocy produkcyjnych (w tym wśród głównych państw wywozu stali do Unii), stwarzają duże prawdopodobieństwo znacznego wzrostu przywozu do Unii w przypadku wygaśnięcia środka ochronnego.

(132)

Szereg zainteresowanych stron wystąpiło z wnioskiem o wyłączenie danej kategorii produktu z zakresu stosowania środka lub o przyznanie im specjalnego traktowania w ramach środka, jeżeli miałby on zostać przedłużony. Argumenty na poparcie tego twierdzenia były rozmaite.

(133)

Komisja zauważyła jednak, że zakres niniejszego dochodzenia był ograniczony do oceny tego, czy środek w jego obecnej formie powinien zostać przedłużony w czasie czy nie. Dochodzenie nie obejmowało zatem żadnych potencjalnych zmian w funkcjonowaniu środka mających wpływ na poszczególne kategorie produktu. Argumenty te zostały zatem odrzucone, ponieważ nie są istotne w ramach niniejszego dochodzenia.

(134)

Niektóre zainteresowane strony twierdzą, że niektóre kategorie produktu, tj. 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 i 25A, powinny zostać wyłączone z zakresu stosowania środka w przypadku jego przedłużenia, biorąc pod uwagę, że kontyngenty taryfowe są rzekomo zbyt wąskie, że kontyngenty taryfowe pozostały niewykorzystane, albo że wielkość przywozu w odniesieniu do danej kategorii w ostatnim czasie zmniejszyła się.

(135)

Komisja przypomina, że środek ochronny nie został przyjęty w odniesieniu do konkretnego kraju pochodzenia ani jednej kategorii produktu. Środek dotyczy raczej przywozu produktu objętego dochodzeniem (niektórych wyrobów ze stali) z wielu różnych źródeł. W związku z tym wszelkie twierdzenia oparte na poszczególnych krajach lub kategoriach produktów są sprzeczne z zasadą środka. Podobnie jak w kontekście pierwotnego środka ochronnego, jak wyjaśniono w sekcji 3.1.1., Komisja zbadała sytuację na podstawie produktu objętego dochodzeniem jako całości (czyli 26 kategoriach wyrobów ze stali) i potwierdziła swoją analizę na podstawie trzech rodzin wyrobów.

(136)

Niektóre państwa trzecie, w tym niektóre państwa, z którymi Unia ma podpisane dwustronne umowy handlowe, zwróciły się do Komisji o wyłączenie ich z zakresu stosowania środka, w przypadku gdy ten zostanie przedłużony. Niektóre z tych państw jako argument przemawiający za wykluczeniem przytoczyły przepisy szczegółowe w ich odpowiednich umowach dwustronnych.

(137)

Komisja zauważyła, że w żadnej z tych umów nie przewidziano wyłączenia w odniesieniu do wielostronnego środka ochronnego takiego jak omawiany środek. Komisja potwierdziła zatem, że zgodnie z tymi umowami dwustronnymi nie ma prawnego obowiązku wyłączenia któregokolwiek z tych państw z zakresu stosowania środka i w związku z tym odrzuciła wspomniane argumenty.

(138)

Niektóre zainteresowane strony twierdziły, że ponieważ państwa wywozu byłyby uprawnione do ubiegania się o odszkodowanie, a w przypadku braku porozumienia - dążyć do przywrócenia równowagi względem Unii - Komisja nie powinna przedłużać obowiązywania środka ochronnego.

(139)

W tym względzie Komisja jest świadoma ram prawnych obowiązujących w przypadkach, gdy środek trwa dłużej niż trzy lata. Komisja przypomina jednak, że w porozumieniu WTO w sprawie środków ochronnych oraz w rozporządzeniu (UE) 2015/478 dopuszcza się, aby środek trwał dłużej niż trzy lata, jeżeli spełnione są warunki prawne. W związku z tym Komisja, przedłużając - gdy spełnione zostaną odpowiednie warunki - obowiązywanie środka, tak że jego okres obowiązywania przekracza trzy lata, korzysta z praw przysługujących jej na mocy przepisów WTO i UE.

(140)

Niektóre zainteresowane strony twierdziły, że ponieważ podstawą pierwotnego środka były dane na poziomie UE-28, rozszerzenie go na poziomie UE-27 byłoby niezgodne z prawem.

(141)

Komisja uznała, że obecne dochodzenie przeglądowe oparto na UE-27. Żadna z zainteresowanych stron nie zakwestionowała tego, że pierwotny środek ochronny, przyjęty na podstawie ówczesnej UE-28, był niezgodny z prawem. Zakres środka ochronnego w świetle wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii miał już miejsce w drodze rozporządzenia (UE) 2020/2037 (83). Komisja odrzuciła zatem ten argument.

(142)

Niektóre zainteresowane strony twierdziły, że środki antydumpingowe i antysubsydyjne już w wystarczającym stopniu chronią przemysł Unii przed nieuczciwym przywozem, a środki ochronne rzekomo zapewniłyby nadmierną ochronę, dając przemysłowi Unii dodatkową przewagę w dodatku do ich już dominującej pozycji na rynku unijnym.

(143)

Komisja przypomina, że cła antydumpingowe i wyrównawcze zapobiegają nieuczciwym praktykom handlowym, natomiast środki ochronne dotyczą raczej problemu wzrostu wielkości przywozu. Komisja dysponuje tzw. „rozporządzeniem dotyczącym podwójnego środka zaradczego” w odniesieniu do tego rodzaju przywozu, który jest objęty zarówno środkami ochronnymi, jak i cłami antydumpingowymi lub wyrównawczymi (84). Takie rozporządzenie gwarantuje, że w przypadku gdy przywóz objęty środkiem ochronnym przekracza wielkość wolnego od cła kontyngentu taryfowego, 25 % nie jest łączone z obowiązującym cłem antydumpingowym lub wyrównawczym, w związku z czym nie wywiera ono większego wpływu na wymianę handlową niż jest to pożądane. Na tej podstawie Komisja odrzuciła ten argument dotyczący podwójnego środka zaradczego.

(144)

Ponadto domniemana ochrona przyznana w drodze unijnych środków ochrony handlu (ceł antydumpingowych i wyrównawczych) jest niewystarczająca do celów bieżącego dochodzenia w sprawie środków ochronnych, jak wykazano w sekcji 3.1. W okresie badanym większość czynników szkody uległa znacznemu pogorszeniu.

(145)

Środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są zgodne z opinią Komitetu ds. Środków Ochronnych ustanowionego na podstawie odpowiednio art. 3 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/478 i art. 22 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/755,