(1)

Art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nakłada na Unię i państwa członkowskie obowiązek zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Unii. Unia powinna wspierać działania w tych obszarach.

(2)

Wsparcie tego typu działań udzielane w przeszłości w drodze decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 804/2004/WE (3) (program Herkules), która została zmieniona i której okres obowiązywania został przedłużony decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 878/2007/WE (4) (program Herkules II), uchylonej i zastąpionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 250/2014 (5) (program Herkules III), pozwoliło na intensyfikację działań podejmowanych przez Unię i państwa członkowskie w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i wszelkich innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Unii.

(3)

W ustawodawstwie unijnym zawierającym uregulowania dotyczące Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, Funduszu Azylu, Migracji i Integracji i instrumentu na rzecz wsparcia finansowego współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego, Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, a także pomocy przedakcesyjnej w odniesieniu do okresu programowania 2014-2020 i następnych lat, ustanowiony został obowiązek spoczywający na państwach członkowskich, państwach kandydujących oraz potencjalnych kandydatach dotyczący zgłaszania nieprawidłowości i nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii. System zarządzania nieprawidłowościami (IMS) jest bezpiecznym narzędziem łączności elektronicznej, które ułatwia państwom członkowskim, jak również państwom kandydującym i potencjalnym kandydatom wywiązywanie się z obowiązku zgłaszania wykrytych nieprawidłowości i które wspiera również zarządzanie nieprawidłowościami i ich analizę.

(4)

O ile znaczenie prac prowadzonych przez Komisję w kontekście zapobiegania nadużyciom finansowym jest niepodważalne, należy również w pełni uznać znaczenie między innymi wdrożenia systemu informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych (AFIS) oraz strategii zwalczania nadużyć finansowych na poziomie krajowym.

(5)

Rozporządzenie Rady (WE) nr 515/97 (6) i decyzja Rady 2009/917/WSiSW (7) stanowią, że Unia ma wspierać wzajemną pomoc między organami administracyjnymi państw członkowskich i współpracę między państwami członkowskimi a Komisją w celu zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego.

(6)

Takie wsparcie jest zapewniane w przypadku wielu działań operacyjnych. Obejmują one AFIS, platformę informatyczną składającą się z szeregu aplikacji działających w ramach wspólnego systemu informatycznego zarządzanego przez Komisję. Na platformie AFIS działa też IMS. Wspólny system informatyczny wymaga stabilnego i przewidywalnego finansowania przez lata, aby zapewnić jego trwałe działanie.

(7)

Platforma AFIS obejmuje szereg systemów informatycznych, w tym system informacji celnej. System informacji celnej jest zautomatyzowanym systemem informatycznym, którego celem jest pomaganie państwom członkowskim w zapobieganiu, prowadzeniu postępowań i ściganiu działań naruszających przepisy prawa celnego i rolnego, poprzez poprawienie - dzięki szybszemu przekazywaniu informacji - skuteczności współpracy oraz procedur kontrolnych administracji celnych właściwych w zakresie takich działań. W ramach jednej infrastruktury systemu informacji celnej objęta została zarówno współpraca administracyjna, jak i współpraca policyjna w oparciu o były filar Unii - współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Z technicznego punktu widzenia nie można rozdzielić dwóch wymiarów systemu informacji celnej: wymiaru współpracy policyjnej i wymiaru administracyjnego, gdyż obydwa działają w ramach wspólnego systemu informatycznego. Zważywszy, że system informacji celnej jest tylko jednym z systemów informatycznych obsługiwanych w ramach platformy AFIS, a liczba obsługiwanych za pośrednictwem systemu informacji celnej przypadków współpracy policyjnej jest niższa niż przypadków współpracy administracyjnej, komponent współpracy policyjnej w ramach platformy AFIS jest uważany za pomocniczy w stosunku do wymiaru administracyjnego.

(8)

W celu zwiększenia synergii i elastyczności budżetu, a także uproszczenia procesu zarządzania należy połączyć i usprawnić wsparcie Unii w obszarach ochrony interesów finansowych Unii, zgłaszania nieprawidłowości oraz wzajemnej pomocy administracyjnej i współpracy w sprawach celnych i rolnych w ramach jednego programu, tj. Unijnego programu zwalczania nadużyć finansowych (zwanego dalej "Programem"). Program należy ustanowić na okres siedmiu lat w celu dostosowania okresu jego obowiązywania do okresu obowiązywania wieloletnich ram finansowych określonych w rozporządzeniu Rady (UE, Euratom) 2020/2093 (8).

(9)

Program powinien zatem zawierać komponent podobny do programu Herkules III, drugi komponent zapewniający finansowanie IMS oraz trzeci komponent finansujący działania powierzone Komisji na mocy rozporządzenia (WE) nr 515/97, w tym w odniesieniu do platformy AFIS.

(10)

Program powinien ułatwiać współpracę między odpowiednimi organami państw członkowskich oraz między państwami członkowskimi, Komisją i innymi odpowiednimi organami Unii, w tym w stosownych przypadkach z Prokuraturą Europejską (EPPO), w przypadku państw członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy na podstawie rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939 (9), w celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, a także prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego, bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich i w celu zapewnienia skuteczniejszego wykorzystania zasobów niż mogłoby to mieć miejsce na poziomie krajowym. Działanie na poziomie Unii jest konieczne i uzasadnione, ponieważ pomaga ono państwom członkowskim w zbiorowej ochronie interesów finansowych Unii i zachęca do korzystania ze wspólnych struktur unijnych w celu zwiększenia współpracy i wymiany informacji między właściwymi organami, a jednocześnie wspiera zgłaszanie danych dotyczących nieprawidłowości i przypadków nadużyć finansowych.

(11)

Ponadto wspieranie ochrony interesów finansowych Unii powinno dotyczyć wszystkich aspektów budżetu Unii, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. W tym kontekście należy odpowiednio uwzględnić fakt, że Program jest jedynym programem Unii, który służy ochronie budżetu Unii po stronie wydatków.

(12)

W niniejszym rozporządzeniu określono pulę środków finansowych na cały czas trwania Programu, która podczas corocznej procedury budżetowej ma stanowić dla Parlamentu Europejskiego i Rady główną kwotę odniesienia w rozumieniu pkt 18 Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 16 grudnia 2020 r. między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym również harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych (10).

(13)

Do niniejszego Programu stosuje się rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 (11) (zwane dalej "rozporządzeniem finansowym"). Rozporządzenie finansowe określa zasady wykonania budżetu Unii, w tym zasady dotyczące dotacji, nagród, zamówień, zarządzania pośredniego, instrumentów finansowych, gwarancji budżetowych, pomocy finansowej oraz zwrotu kosztów poniesionych przez ekspertów zewnętrznych. Zasady przyjęte na podstawie art. 322 TFUE obejmują również ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii.

(14)

Rodzaje finansowania oraz metody wykonania określone w niniejszym rozporządzeniu należy wybierać na podstawie ich potencjału realizacji celów szczegółowych działań oraz możliwości osiągania rezultatów, z uwzględnieniem w szczególności kosztów kontroli, obciążeń administracyjnych oraz przewidywanego ryzyka nieprzestrzegania przepisów. W związku tym należy rozważyć stosowanie płatności ryczałtowych, stawek zryczałtowanych i kosztów jednostkowych, a także finansowania niepowiązanego z kosztami, o których mowa w art. 125 ust. 1 rozporządzenia finansowego.

(15)

W niniejszym rozporządzeniu powinien zostać zawarty przykładowy wykaz działań, które mają być finansowane, aby zapewnić ciągłość finansowania wszystkich działań powierzonych Komisji na mocy rozporządzenia (WE) nr 515/97, w tym platformy AFIS.

(16)

Działania powinny być kwalifikowalne, jeżeli przyczyniają się do realizacji celów szczegółowych Programu. Cele szczegółowe Programu powinny obejmować zapewnianie specjalnej pomocy technicznej właściwym organom państw członkowskich, na przykład poprzez zapewnienie specjalistycznej wiedzy, specjalistycznego i technicznie zaawansowanego sprzętu oraz skutecznych narzędzi informatycznych; poprzez zapewnianie niezbędnego wsparcia na rzecz prowadzenia postępowań i ułatwienia w zakresie prowadzenia postępowań, w szczególności przez ustanawianie wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych i podejmowanie operacji transgranicznych; lub poprzez zwiększenie wymiany pracowników na potrzeby konkretnych projektów. Działania kwalifikowalne powinny ponadto obejmować organizację odpowiednio ukierunkowanych specjalistycznych szkoleń i warsztatów z zakresu analizy ryzyka oraz, w stosownych przypadkach, konferencji i badań.

(17)

Zakup sprzętu z wykorzystaniem unijnego instrumentu wsparcia finansowego na rzecz sprzętu do kontroli celnej ustanowionego w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającym, w ramach Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami, instrument wsparcia finansowego na rzecz sprzętu do kontroli celnej mógłby mieć pozytywny wpływ na zwalczanie nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii. W instrumencie tym przewidziany będzie obowiązek unikania dublowania wsparcia Unii. Podobnie w przypadku Programu należy zapewnić, aby unikano dublowania wsparcia Unii; wsparcie udzielane w ramach Programu powinno zasadniczo być przeznaczone na zakup takiego rodzaju sprzętu, który nie wchodzi w zakres unijnego instrumentu wsparcia finansowego na rzecz sprzętu do kontroli celnej, lub sprzętu, którego beneficjentami są organy inne niż organy, do których skierowany jest unijny instrument wsparcia finansowego na rzecz sprzętu do kontroli celnej. Ponadto należy zapewnić, aby finansowany sprzęt był odpowiedni do celów związanych z ochroną interesów finansowych Unii.

(18)

W Programie powinni móc uczestniczyć członkowie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, którzy są członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Uczestnictwo należy umożliwić także państwom przystępującym, państwom kandydującym i potencjalnym kandydatom, a także państwom objętym europejską polityką sąsiedztwa, zgodnie z ogólnymi zasadami i ogólnymi warunkami uczestnictwa tych państw w programach Unii, ustanowionymi w odpowiednich umowach ramowych i decyzjach rad stowarzyszenia lub w podobnych porozumieniach. Również inne państwa trzecie powinny móc uczestniczyć w Programie, pod warunkiem że przystąpią do szczegółowej umowy obejmującej szczególne warunki ich udziału w programach Unii.

(19)

Biorąc pod uwagę dotychczasowe oceny programów Herkules i aby zwiększyć rolę Programu, na zasadzie wyjątku należy umożliwić uczestnictwo w nim podmiotów z siedzibą w państwie trzecim, które nie jest stowarzyszone z Programem.

(20)

W szczególności należy zachęcać do uczestnictwa podmioty z siedzibą w państwach trzecich, które zawarły z Unią obowiązujący układ o stowarzyszeniu, aby poprawić ochronę interesów finansowych Unii poprzez współpracę celną i wymianę najlepszych praktyk, zwłaszcza w zakresie sposobów zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii oraz w zakresie podejmowania wyzwań pojawiających się w wyniku rozwoju nowych technologii.

(21)

Program powinien być realizowany z uwzględnieniem zaleceń i środków wymienionych w komunikacie Komisji z dnia 6 czerwca 2013 r. zatytułowanym "Intensyfikacja walki z przemytem papierosów i innymi formami nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi - Kompleksowa strategia UE", a także w sprawozdaniu z dnia 12 maja 2017 r. z postępu prac nad wdrożeniem tego komunikatu.

(22)

W 2016 r. Unia ratyfikowała Protokół w sprawie wyeliminowania nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi do Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu (zwany dalej "protokołem"). Protokół służy ochronie interesów finansowych Unii w zakresie, w jakim dotyczy on zwalczania transgranicznego nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi powodującego uszczuplenie dochodów. Program powinien wspierać Sekretariat Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu w jego zadaniach związanych z protokołem. Ponadto Program powinien wspierać inne działania podejmowane przez Sekretariat w kontekście zwalczania nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi.

(23)

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym, rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 (12) i rozporządzeniami Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 (13), (Euratom, WE) nr 2185/96 (14) i (UE) 2017/1939 interesy finansowe Unii należy chronić za pomocą proporcjonalnych środków, w tym środków w zakresie zapobiegania nieprawidłowościom - w tym nadużyciom finansowym - ich wykrywania, korygowania i prowadzenia w ich sprawie postępowań, odzyskiwania środków utraconych, nienależnie wypłaconych lub nieodpowiednio wykorzystanych oraz, w stosownych przypadkach, nakładania kar administracyjnych. W szczególności, zgodnie z rozporządzeniami (Euratom, WE) nr 2185/96 i (UE, Euratom) nr 883/2013, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest uprawniony do prowadzenia dochodzeń administracyjnych, w tym kontroli na miejscu i inspekcji, w celu ustalenia, czy miały miejsce nadużycia finansowe, korupcja lub wszelka inna nielegalna działalność na szkodę interesów finansowych Unii. Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2017/1939 EPPO jest uprawniona do prowadzenia postępowań przygotowawczych oraz wnoszenia i popierania oskarżeń w sprawie przestępstw naruszających interesy finansowe Unii, jak przewidziano w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 (15). Zgodnie z rozporządzeniem finansowym każda osoba lub podmiot, które otrzymują środki finansowe Unii, mają w pełni współpracować w celu ochrony interesów finansowych Unii, przyznać Komisji, OLAF, Trybunałowi Obrachunkowemu oraz, w przypadku państw członkowskich, które uczestniczą we wzmocnionej współpracy na podstawie rozporządzenia (UE) 2017/1939, EPPO niezbędne prawa i dostęp, a także zapewniać, aby wszelkie osoby trzecie uczestniczące w wykonywaniu środków finansowych Unii przyznały tym organom równoważne prawa.

(24)

Państwa trzecie będące członkami EOG mogą uczestniczyć w programach Unii w ramach współpracy ustanowionej na mocy Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (16), które przewiduje realizację programów na podstawie decyzji wydanej na mocy tego porozumienia. Państwa trzecie mogą również uczestniczyć w tych programach na podstawie innych instrumentów prawnych. W niniejszym rozporządzeniu należy wprowadzić przepis szczegółowy zobowiązujący państwa trzecie do przyznania właściwemu urzędnikowi zatwierdzającemu, OLAF oraz Trybunałowi Obrachunkowemu praw i dostępu niezbędnych do wykonywania w pełni ich odpowiednich kompetencji.

(25)

Zgodnie z decyzją Rady 2013/755/UE (17) osoby i podmioty z siedzibą w krajach i terytoriach zamorskich kwalifikują się do otrzymania finansowania z zastrzeżeniem zasad i celów Programu oraz ewentualnych uzgodnień mających zastosowanie do państwa członkowskiego, z którym dany kraj zamorski lub terytorium zamorskie są powiązane.

(26)

W celu zapewnienia jednolitych warunków realizacji Programu należy powierzyć Komisji uprawnienia wykonawcze. Komisja powinna przyjąć programy prac określające między innymi priorytety i kryteria oceny stosowane w przypadku udzielania dotacji na działania.

(27)

Niniejsze rozporządzenie powinno określić maksymalną możliwą stopę współfinansowania dotacji.

(28)

Zgodnie z pkt 22 i 23 Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa (18) niniejszy Program powinien być przedmiotem ewaluacji na podstawie informacji zgromadzonych zgodnie ze szczególnymi wymogami dotyczącymi monitorowania, przy czym należy unikać obciążeń administracyjnych, w szczególności dla państw członkowskich, a także nadmiernej regulacji. Wymogi te powinny, w stosownych przypadkach, obejmować mierzalne wskaźniki stanowiące podstawę ewaluacji skutków Programu w praktyce. Ocenę należy przeprowadzać w sposób terminowy, niezależny i obiektywny.

(29)

Należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów zgodnie z art. 290 TFUE w odniesieniu do zmieniania wykazu wskaźników służących mierzeniu realizacji celów ogólnych i szczegółowych Programu, jeżeli zostanie to uznane za konieczne, a także uzupełniania niniejszego rozporządzenia o przepisy dotyczące ustanowienia ram monitorowania i oceny. Szczególnie ważne jest, aby w czasie prac przygotowawczych Komisja prowadziła stosowne konsultacje, w tym na poziomie ekspertów, oraz aby konsultacje te prowadzone były zgodnie z zasadami określonymi w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa. W szczególności, aby zapewnić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie udział na równych zasadach w przygotowaniu aktów delegowanych, instytucje te otrzymują wszelkie dokumenty w tym samym czasie co eksperci państw członkowskich, a eksperci tych instytucji mogą systematycznie brać udział w posiedzeniach grup eksperckich Komisji zajmujących się przygotowaniem aktów delegowanych.

(30)

Ponieważ cele niniejszego rozporządzenia nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie ze względu na transgraniczny charakter związanych z nimi kwestii, natomiast ze względu na unijną wartość dodaną możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule, niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.

(31)

Art. 42a ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 515/97 stanowi podstawę prawną dla finansowania AFIS. Niniejsze rozporządzenie powinno zastąpić ją nową podstawą prawną. Art. 42a ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 515/97 powinny zatem zostać uchylone.

(32)

Rozporządzenie (UE) nr 250/2014 ustanawiające program Herkules III obejmowało okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2020 r. Niniejsze rozporządzenie powinno przewidywać działania stanowiące kontynuację programu Herkules III począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. Należy zatem uchylić rozporządzenie (UE) nr 250/2014.

(33)

Odzwierciedlając znaczenie przeciwdziałania zmianie klimatu zgodnie z zobowiązaniami Unii na rzecz realizacji porozumienia paryskiego przyjętego na mocy Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i celów Narodów Zjednoczonych dotyczących zrównoważonego rozwoju, Program ma przyczyniać się do uwzględniania kwestii klimatu i realizacji celu ogólnego, w ramach którego wydatki na realizację celów klimatycznych w całkowitym budżecie Unii mają stanowić 30 %.

(34)

Zgodnie z art. 193 ust. 2 rozporządzenia finansowego dotacji można udzielić na działanie, które już się rozpoczęło, pod warunkiem że wnioskodawca może wykazać potrzebę rozpoczęcia działania przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji. Jednakże koszty poniesione przed dniem przedłożenia wniosku o udzielenie dotacji nie są kwalifikowalne, z wyjątkiem należycie uzasadnionych sytuacji wyjątkowych. Aby uniknąć wszelkich zakłóceń w zapewnianiu wsparcia unijnego, które mogłyby szkodzić interesom Unii, w decyzji w sprawie finansowania, w ograniczonym okresie na początku wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027 i wyłącznie w należycie uzasadnionych przypadkach, powinno być możliwe przewidzenie kwalifikowalności działań i kosztów od początku roku budżetowego 2021, nawet jeżeli zostały one zrealizowane i poniesione przed przedłożeniem wniosku o udzielenie dotacji.

(35)

Aby zapewnić ciągłość udzielania wsparcia w odpowiednim obszarze polityki i umożliwić realizację Programu od początku obowiązywania wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027, niniejsze rozporządzenie powinno wejść w życie w trybie pilnym i powinno być stosowane z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2021 r.,