URZĄD NADZORU EFTA(¹)

UWZGLĘDNIAJĄC Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym(²), w szczególności jego art. 61–63 oraz protokół 26,

UWZGLĘDNIAJĄC Porozumienie pomiędzy państwami EFTA w sprawie utworzenia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości(³), w szczególności jego art. 24,

UWZGLĘDNIAJĄC art. 1 ust. 3 w części I oraz art. 4 ust. 3 w części II protokołu 3 do Porozumienia o nadzorze i Trybunale(⁴),

UWZGLĘDNIAJĄC wytyczne Urzędu dotyczące zastosowania i interpretacji art. 61 i 62 porozumienia EOG(⁵), zaś w szczególności rozdział dotyczący dokapitalizowania instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakłóceniem konkurencji(⁶),

UWZGLĘDNIAJĄC decyzję nr 195/04/COL z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie przepisów wykonawczych, o której mowa w art. 27 w części II protokołu 3(⁷),

A TAKŻE MAJĄC NA UWADZE, CO NASTĘPUJE:

I. FAKTY

1. Procedura

Dnia 28 kwietnia 2009 r. władze norweskie zgłosiły zgodnie z art. 1 ust. 3 w części I protokołu 3 program przejściowego dokapitalizowania zasadniczo zdrowych banków w celu zwiększenia stabilności finansowej oraz kapitału dłużnego dla gospodarki realnej (zdarzenie nr 516522).(⁸)

2. Cel środka pomocy

Władze norweskie wyjaśniły, że panuje niepewność co do dalszego rozwoju norweskiej gospodarki oraz zmian w działalności banków i ich polityce kredytowej. Istnieje silna współzależność między gospodarką realną a systemem finansowym. Pragnienie zmniejszenie ryzyka w obliczu rosnących strat może spowodować, że banki ograniczą udzielanie kredytów. Zaostrzenie warunków udzielania przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym kredytów pogłębiają skutki zmniejszenia popytu zewnętrznego dla norweskiej gospodarki, utrudniając tym samym działalność i inwestycje w gospodarce realnej oraz potęgując negatywne konsekwencje ogólnego pogorszenia koniunktury gospodarczej.

Władze norweskie wskazały, że przeprowadzone przez norweski bank centralny Norges Bank i Urząd Nadzoru Finansowego (Kredittilsynet) badania dotyczące kredytowania wykazały znaczne zaostrzanie kryteriów kredytowych przez banki, zwłaszcza w odniesieniu do kredytów dla przedsiębiorstw. Badania dowiodły także, że głównym problemem banków przy ocenianiu swojej polityki kredytowania są wskaźniki kapitału. Norweskie banki są obecnie stabilne finansowo, ale by utrzymać dotychczasowy poziom przyznawania kredytów muszą wzmocnić swój kapitał podstawowy.

W grudniu 2008 r. Norges Bank doradził rządowi norweskiemu podjęcie środków zmierzających do poprawy stabilności banku w celu zwiększenia kapitału dłużnego dla gospodarki realnej. Urząd Nadzoru Finansowego poparł to zalecenie.

Władze norweskie wyjaśniły, że niektóre większe banki norweskie mają stosunkowo niskie wskaźniki kapitału podstawowego i aby móc dalej udzielać kredytów dla gospodarki realnej, wymagają dokapitalizowania(⁹). Mniejsze banki o wysokich wskaźnikach kapitału mogą również potrzebować dodatkowego kapitału podstawowego do utrzymania lub zwiększenia kredytowania zgodnie z celem zgłoszonego programu. Władze norweskie przewidują, że niektóre małe banki mogą mieć bardziej ograniczone możliwości zdobycia dofinansowania i dość niewielki portfel kredytów. Są one zatem bardziej narażone na ryzyko płynności niż banki o szerszym zakresie działalności. W związku z tym nawet jeżeli małe banki miały początkowo wyższe wskaźniki kapitału, czynniki te mogą spowodować, że ich kapitał podstawowy ulegnie zmniejszeniu łatwiej niż w przypadku innych banków. Władze norweskie uważają wobec tego, że sytuacja zarówno w sektorze bankowym, jak i w gospodarce norweskiej wymaga zastosowania środka państwowego zapewniającego dokapitalizowanie zasadniczo zdrowych banków w celu zwiększenia stabilności finansowej oraz kapitału dłużnego dla gospodarki realnej.

Celem programu jest wniesienie do banków kapitału podstawowego(¹⁰) dla osiągnięcia ich wzmocnienia i poprawy zdolności utrzymania dotychczasowej działalności kredytowej. Program przeznaczony jest wyłącznie dla zasadniczo zdrowych banków i według władz norweskich został opracowany w celu zapewnienia kapitału dłużnego dla gospodarki realnej, przy jednoczesnym minimalizowaniu zakłócenia konkurencji.

W ramach programu dokapitalizowania ustanowiono Rządowy Fundusz Finansowy (Statens finansfond)(¹¹), którego celem jest czasowe wnoszenie do norweskich banków(¹²) kapitału podstawowego: na podstawie wniosku danego banku Fundusz nabywa hybrydowe papiery wartościowe lub instrumenty kapitału uprzywilejowanego. Warunki zakupu reguluje umowa zawierana między funduszem a konkretnym bankiem, określająca dokładne zasady dokapitalizowania (np. wartość nominalną, kwotę, odpłatność i mechanizmy zachęcające do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu).

3. Krajowa podstawa prawna dla środka pomocy

Krajową podstawą prawną do ustanowienia Funduszu jest ustawa Rządowego Funduszu Finansowego nr 12 z dnia 6 marca 2009 r. (Lov 6. mars 2009 nr. 12 om Statens finansfond). Zostanie również przyjęte rozporządzenie wykonawcze związane z Funduszem i jego działalnością(¹³).

4. Budżet i czas trwania

W 2008 r. Norges Bank przeprowadził makroekonomiczny test warunków skrajnych dla sześciu największych banków norweskich. W ramach testu odtworzono negatywny scenariusz, w wyniku którego banki mogłyby odnotować straty sięgające średnio 2,3 % swoich aktywów ważonych ryzykiem. Na podstawie tego testu Norges Bank oszacował potrzebę dokapitalizowania dziesięciu największych banków kwotą 34 miliardów NOK. Zgodnie z wynikami testu na Fundusz przeznaczono wystarczające zasoby (50 miliardów NOK, około 5,1 miliarda EUR).

Program ma charakter tymczasowy, a jego zasady mają wejść w życie w maju 2009 r. z sześciomiesięcznym okresem przeznaczonym na osiągnięcie przez Fundusz porozumienia z wnioskującymi o dokapitalizowanie bankami. Termin składania wniosków do Funduszu będzie ustalony na 6 tygodni przed upływem półrocznego okresu, co umożliwi Funduszowi zawarcie umowy z wnioskującymi bankami przed upływem terminu w listopadzie 2009 r. W tym okresie władze norweskie ocenią również, czy konieczne będzie zastosowanie środka przez dłuższy okres, w którym to przypadku program zostanie zgłoszony ponownie.

5. Program dokapitalizowania

5.1. Beneficjenci

Władze norweskie wyjaśniły, że do pomocy w ramach zgłoszonego programu kwalifikują się jedynie zasadniczo zdrowe banki norweskie.

Norweski Urząd Nadzoru Finansowego będzie pełnił funkcję podmiotu oceniającego, czy dany bank kwalifikuje się do programu(¹⁴). W ramach stałych funkcji nadzoru Urząd Nadzoru Finansowego otrzymuje od każdego banku informacje na temat portfeli kredytów i innych elementów bilansu, plany operacyjne oraz własne oceny przyszłych czynników ryzyka. Jeżeli bank wnioskuje do Funduszu o dokapitalizowanie, Urząd Nadzoru Finansowego będzie proszony o ocenę kwalifikowalności banku w ramach programu. Zgodnie z sekcją 2 rozporządzenia test polega na sprawdzeniu, czy „bank spełnia wymóg kapitału podstawowego z zachowaniem odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa, przy jednoczesnym uwzględnieniu prawdopodobnych zmian w niedalekiej przyszłości”. Według władz norweskich Urząd Nadzoru Finansowego uzna, że wymóg ten jest spełniony, jeżeli wskaźnik kapitału podstawowego danego banku wynosi 6 % lub więcej, tj. 2 punkty procentowe powyżej minimalnego obowiązującego wymogu. W każdym przypadku Urząd Nadzoru Finansowego opiera swą analizę na aktualnych informacjach, biorąc pod uwagę obciążenia banku różnego rodzaju ryzykiem, jakość aktywów i prognozy gospodarcze, a także formalne współczynniki wypłacalności w celu ustalenia, czy bank również w świetle prawdopodobnych zmian w niedalekiej przyszłości jest zasadniczo zdrowy.

5.2. Maksymalny wzrost kapitału

Przewidziane są następujące maksymalne poziomy wzrostu wskaźników kapitału podstawowego w wyniku dokapitalizowania z Funduszu:

a) bank o wskaźniku kapitału podstawowego poniżej 7 % może być dokapitalizowany do wskaźnika na maksymalnym poziomie 10 %;

b) bank o wskaźniku kapitału podstawowego w przedziale pomiędzy 7 % a 10 % może być dokapitalizowany o 3 punkty procentowe, ale nie więcej niż do wskaźnika na poziomie 12 %;

c) bank o wskaźniku kapitału podstawowego powyżej 10 % może być dokapitalizowany maksymalnie o 2 punkty procentowe(¹⁵).

Banki mające po dokapitalizowaniu przez państwo wskaźnik kapitału podstawowego wyższy niż 12 % będą musiały udokumentować potrzebę otrzymania wkładu kapitałowego, zaś Fundusz oceni każdy przypadek w świetle sytuacji danego banku oraz sposobu, w jaki można pobudzić działalność kredytową dla gospodarki realnej.

Podobnie wniosek o podwyższenie kapitału podstawowego o ponad 2 punkty procentowe musi zawierać odpowiednią dokumentację, wyjaśniającą potrzebę tak znacznego dokapitalizowania.

Na podstawie oceny różnych czynników ryzyka, planów operacyjnych i prognoz Fundusz podejmie decyzję dotyczącą rzeczywistej kwoty, która zostanie przyznana. Władze norweskie wyjaśniły, że jeżeli na podstawie przedstawionych dowodów Fundusz nie będzie przekonany do zasadności jakiejkolwiek pomocy w ramach programu, odrzuci wniosek. Przedmiotem szczególnie dokładnych analiz będą banki znajdujące się w kategorii najwyższego ryzyka, które wnioskują o wzrost kapitału większy niż 2 punkty procentowe.

Przypadki, w których dokapitalizowanie będzie odpowiadało poziomowi wyższemu niż 2 % wskaźnika kapitału podstawowego, będą zgłaszane do Urzędu Nadzoru Finansowego.

5.3. Przypisanie do klasy ryzyka

Fundusz przypisuje każdy bank do jednej z trzech klas ryzyka na podstawie obiektywnych kryteriów(¹⁶). Klasa ryzyka będzie określała kupon, będący zapłatą za wniesiony przez Fundusz kapitał i nie zmieni się przez okres trwania umowy między bankiem a Funduszem.

Rozporządzenie stanowi, że banki z ratingiem zewnętrznym, przeprowadzonym przez upoważnioną agencję ratingową, będą przypisane do następujących klasy ryzyka:

Klasa ryzyka	1	2	3
Rating (ocena wiarygodności kredytowej)	AA- lub wyższy	Od A- do A+	BBB+ lub niższy

Władze norweskie wyjaśniły, że niewiele banków norweskich jest ocenianych przez międzynarodowe agencje ratingowe. Inne banki są jednak regularnie oceniane przez największe banki norweskie. Banki, które nie są oceniane przez upoważnioną agencję ratingową będą poddane ocenie zgodnie z zasadami podobnymi do tych, które stosują oficjalne agencje ratingowe(¹⁷).

Władze norweskie szacują, że jedynie kilka banków norweskich będzie mieściło się w 1 klasie ryzyka, część banków w 2 klasie ryzyka, zaś większość (około trzech czwartych wszystkich banków norweskich) zostanie przypisana do 3 klasy ryzyka.

5.4. Instrumenty dokapitalizowania

Prawodawstwo przewiduje dwa alternatywne instrumenty kapitałowe – hybrydowy papier wartościowy („fondsobligasjon”) i instrument kapitału uprzywilejowanego („preferansekapitalinstrument”). Oba instrumenty kwalifikują się jako kapitał podstawowy i nie dają prawa do głosowania. Instrumenty te mają prawo pierwszeństwa do odnawialnego roszczenia o roczne odsetki, które są uzależnione od wypracowania zysku i współczynnika wypłacalności wyższego o co najmniej 0,2 % od wymaganego w danym okresie minimalnego wskaźnika wypłacalności. Odsetki są pokrywane do momentu, gdy zostaną w całości spłacone lub gdy wyczerpią się zyski.

Cena dokapitalizowania będzie ustalana indywidualnie dla każdego banku na podstawie stosowanej stopy procentowej. Będzie również brany pod uwagę element dodatkowy uzależniony od kategorii banku i rodzaju wybranego instrumentu.

Władze norweskie uważają, że system, za pomocą którego obliczana jest stopa odpłatności każdego banku za każdy instrument, odpowiada metodzie określonej przez Europejski Bank Centralny(¹⁸) w jego zaleceniu z dnia 20 listopada 2008 r.(¹⁹), a zatem jest zgodny z wytycznymi dotyczącymi dokapitalizowania.

Władze norweskie wyjaśniły, że aktywa banków norweskich są w dużej mierze aktywami o zmiennym oprocentowaniu. Aby zminimalizować ryzyko stopy procentowej, banki będą zasadniczo starały się utrzymać te same terminy płatności umów dotyczących stóp procentowych po obu stronach bilansu. Dopasowanie terminów płatności wymaga zatem posiadania przez banki norweskie głównie zobowiązań o zmiennym oprocentowaniu. W związku z powyższym władze norweskie zaproponowały, by odpłatność za dokapitalizowanie była oparta na dochodzie z krótkoterminowych sześciomiesięcznych certyfikatów depozytowych lub z pięcioletnich obligacji skarbowych.

Według wyjaśnień władz norweskich koszt dokapitalizowania dla banków w okresie pięciu lat będzie taki sam, niezależnie od opcji wybranej przez bank. Swoją argumentację władze ilustrują porównaniem obecnych kosztów netto dokapitalizowania dla banku, który wybrał opcję opartą na dochodzie z pięcioletnich obligacji skarbowych z obecnymi kosztami netto dokapitalizowania dla banku korzystającego z opcji opartej na dochodzie z sześciomiesięcznych certyfikatów depozytowych przez okres pięciu lat(²⁰).

Władze norweskie uważają zatem, że mimo niższego obecnie dochodu z sześciomiesięcznych certyfikatów depozytowych w porównaniu z dochodem z pięcioletnich obligacji skarbowych, koszt dokapitalizowania dla banków w okresie pięciu lat będzie taki sam, niezależnie od opcji wybranej przez bank.

5.4.1. Hybrydowy papier wartościowy

Hybrydowy papier wartościowy absorbuje straty spowodowane zwykłym kapitałem akcyjnym (preferencja w odniesieniu do absorpcji strat). Został stworzony jako instrument bezterminowy z opcją wcześniejszego wykupu i stałym kuponem określonym jako stopa norweskich obligacji skarbowych z następującymi elementami dodatkowymi:

— 5 % dla banków w 1 klasie ryzyka,

— 5,5 % dla banków w 2 klasie ryzyka,

— 6 % dla banków w 3 klasie ryzyka(²¹).

Zgodnie z zaleceniem EBC minimalny element dodatkowy oblicza się na podstawie pięcioletnich premii w transakcjach swap ryzyka kredytowego z długu podporządkowanego danego banku emisyjnego w okresie podstawowym od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. zwiększonych o 200 punktów bazowych za koszty operacyjne i zwiększonych o dodatkowe 100 punktów bazowych odzwierciedlających uprzywilejowanie hybrydowego papieru wartościowego wobec długu podporządkowanego. Marżę tę stosuje się następnie wobec banków w 2 i 3 klasie ryzyka.

Władze norweskie wskazały, że Norges Bank oszacował medianę premii umów swap ryzyka kredytowego z długów podporządkowanych dla DnB NOR(²²), jedynego banku norweskiego, dla którego tego typu umowy podlegają obrotowi, na 100 punktów bazowych za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r.(²³).

W celu pobudzenia wykupu kupon jest zwiększany o 1 punkt procentowy kolejno po czwartym i piątym roku. Wyższy stały kupon pozostanie częścią instrumentu aż do chwili wykupu. Wykup jest uzależniony od wydania zgody przez Urząd Nadzoru Finansowego, który musi potwierdzić, że po wykupie nadal będą spełniane wymogi współczynnika wypłacalności.

5.4.2. Instrument kapitału uprzywilejowanego

Instrument kapitału uprzywilejowanego jest na równym poziomie z akcjami zwykłymi (równolegle absorbuje straty). Może podlegać opcji kupna po trzech latach. Został stworzony jako obowiązkowy zamienny instrument i po pięciu latach ulegnie przekształceniu w akcje zwykłe, chyba że przedtem zostanie wykupiony lub przekształcony. Posiada stały kupon określony jako stopa norweskich obligacji skarbowych, z następującymi elementami dodatkowymi:

— 6 % dla banków w 1 klasie ryzyka,

— 6,5 % dla banków w 2 klasie ryzyka,

— 7 % dla banków w 3 klasie ryzyka (²⁴).

Zgodnie z zaleceniem EBC minimalny element dodatkowy jest ustalony na poziomie 600 punktów bazowych (500 punktów bazowych premii za ryzyko i 100 punktów bazowych na pokrycie kosztów operacyjnych). Marżę tę stosuje się wobec banków w 2 i 3 klasie ryzyka.

Jak wspomniano powyżej, instrument może podlegać opcji kupna po trzech latach. Metodę obliczenia wartości wykupu określa się w umowie z bankiem i nie może ona wynosić mniej niż wartość nominalna (²⁵). Wcześniejszy wykup jest na przykład spowodowany określeniem w umowie wzrostu kursu wykupu w czwartym i piątym roku, czyniąc tym samym wcześniejszy wykup mniej kosztownym w porównaniu z późniejszym wykupem.

Dodatkowo w celu zapewnienia zachęty do wykupu, zamiast umożliwiać obowiązkowe przekształcenie, na koniec okresu pięcioletniego ustala się kurs przeliczeniowy, który jest korzystniejszy dla Funduszu niż przekształcenie po ówczesnej cenie rynkowej, a także korzystniejszy w porównaniu z wykupem przed końcem pięcioletniego okresu (innymi słowy przyjęta metoda powoduje znaczące rozproszenie istniejących akcjonariuszy).

Władze norweskie wyjaśniły, że Fundusz ma prawo przekształcić instrument na akcje zwykłe/certyfikaty kapitału podstawowego, jeżeli kapitał uprzywilejowany stanowi znaczącą część wartości księgowej kapitału własnego banku. Fundusz szczegółowo określa definicję znaczącej części w umowie z konkretnym bankiem. Wysokość progu znaczącej części nie może przekraczać 50 %(²⁶).

Umowa indywidualna może także zawierać opcję przekształcenia przez bank instrumentu na akcje zwykłe/certyfikaty kapitału podstawowego, jeżeli znacząco obniżyła się wartość „funduszy własnych” (o ponad 20 %). Metoda obliczenia liczby udziałów, które w wyniku przekształcenia otrzyma Fundusz, jest określona w umowie z bankiem i zapewnia racjonalny związek między wartością wykupu i potencjalnym zyskiem z jednej strony, a przekształceniem i potencjalną stratą z drugiej(²⁷).

5.5. Mechanizmy zabezpieczające

Według władz norweskich program uzupełniają liczne mechanizmy zabezpieczające właściwe działanie banków.

Fundusz dokona wkładu kapitału pod warunkiem korzystania z mechanizmów zgodnie z celem programu i niewykorzystywania ich sprzecznie z tym celem oraz pod warunkiem, że bank nie będzie wykorzystywał dokapitalizowania w działaniach marketingowych lub do celów wdrażania agresywnych strategii handlowych(²⁸).

Istnieją również dodatkowe ograniczenia, np. (i) zakaz podwyżki płac i innych świadczeń dla kadry kierowniczej do dnia 31 grudnia 2010 r.; (ii) niemal całkowity zakaz przyznawania premii w latach finansowych 2009 i 2010 z zakazem późniejszej wypłaty nagromadzonych premii; (iii) zakaz otrzymywania przez kadrę kierowniczą na korzystnych warunkach udziałów lub podobnych instrumentów; oraz (iv) zakaz rozpoczynania nowych programów opcji na akcje lub przedłużania albo odnawiania istniejących.

II. OCENA

1. Istnienie pomocy państwa

Artykuł 61 ust. 1 Porozumienia EOG stanowi:

„Z zastrzeżeniem innych postanowień niniejszego Porozumienia, wszelka pomoc przyznawana przez państwa członkowskie WE, państwa EFTA lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem niniejszego Porozumienia w zakresie, w jakim wpływa na handel między umawiającymi się stronami”.

Aby być uznanym za pomoc państwa, środek musi być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych. Zgłoszony program tworzą wkłady kapitałowe przyznawane przez Fundusz ze środków z budżetu państwa. W tym celu na Fundusz przeznaczono całkowity budżet w wysokości 50 miliardów NOK.

Ponadto środki służące dokapitalizowaniu umożliwiają beneficjentom zabezpieczenie wymaganego kapitału na korzystniejszych warunkach niż byłoby to możliwe bez nich w świetle warunków panujących na rynkach finansowych. Biorąc pod uwagę obecne trudności na rynkach kapitałowych, Urząd uważa, że państwo inwestuje, gdyż żaden inny rynkowy podmiot gospodarczy nie chciałby inwestować w podobnych warunkach. Dodatkowo zgłoszony środek ma charakter selektywny, gdyż dotyczy tylko zasadniczo zdrowych banków norweskich, zaś żadne inne instytucje finansowe lub przedsiębiorstwa nie kwalifikują się w ramach tego programu. Tym samym daje on beneficjentom korzyść gospodarczą i wzmacnia ich pozycję w porównaniu do pozycji konkurentów w Norwegii oraz innych państwach członkowskich EOG, zatem musi być uważany za zakłócający konkurencję i mający wpływ na handel między umawiającymi się stronami.

Z tych powodów Urząd uznaje, że zgłoszony program dokapitalizowania stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

2. Wymogi proceduralne

Zgodnie z art. 1 ust. 3 w części I protokołu 3 „o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy należy powiadomić Urząd Nadzoru EFTA z wystarczającym wyprzedzeniem, aby umożliwić Urzędowi przedstawienie swoich uwag (…). Zainteresowane państwo nie wprowadza w życie proponowanych środków do czasu, aż procedura zakończy się ostateczną decyzją”.

Zgłaszając dnia 28 kwietnia 2009 r. program dokapitalizowania, władze norweskie spełniły wymóg zgłoszenia. Zobowiązały się do niewdrażania programu do czasu, gdy Urząd zatwierdzi środek, spełniając tym samym obowiązek stosowania okresu zawieszenia.

Urząd może zatem stwierdzić, że władze norweskie wypełniły swoje zobowiązania zgodnie z art. 1 ust. 3 w części I protokołu 3.

3. Zgodność pomocy

3.1. Zastosowanie art. 61 ust. 3 lit. b) Porozumienia EOG i Wytycznych dotyczących dokapitalizowania

Artykuł 61 ust. 3 lit. b) Porozumienia EOG stanowi, że „pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów, stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego WE lub EFTA” (podkreślenie dodane) może zostać uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

Urząd nie kwestionuje analizy władz norweskich, z której wynika, że obecny globalny kryzys finansowy ograniczył działalność kredytową dla gospodarki realnej na skalę krajową. Brak reakcji na tę sytuację mógłby mieć znaczący skutek ogólny dla całej gospodarki norweskiej. Urząd uważa zatem, że zgłoszony program ma na celu zapobieżenie poważnym zakłóceniom w gospodarce norweskiej.

Na podstawie art. 61 ust. 3 lit. b Porozumienia EOG Urząd przyjął w styczniu 2009 r. Wytyczne dotyczące dokapitalizowania, ustalające zasady oceny pomocy przyznawanej w formie dokapitalizowania w kontekście obecnego kryzysu finansowego. W związku z tym Urząd oceni obecne zgłoszenie na podstawie przepisów Wytycznych dotyczących dokapitalizowania.

Wytyczne dotyczące dokapitalizowania stanowią, że „w kontekście bieżącej sytuacji na rynkach finansowych dokapitalizowanie banków może służyć licznym celom. Po pierwsze, dokapitalizowanie przyczynia się do przywrócenia stabilności finansowej i pomaga odbudować zaufanie niezbędne do ponownego ożywienia rynku pożyczek międzybankowych. […] Po drugie, dokapitalizowanie może zmierzać także do zapewnienia kapitału dłużnego realnej gospodarce”(²⁹). Ponadto „ banki muszą mieć dostatecznie korzystne warunki dostępu do kapitału, aby dokapitalizowanie przyniosło pożądany skutek. Z drugiej strony warunki, na jakich realizowany jest każdy środek służący dokapitalizowaniu, powinny zapewniać równe reguły gry oraz, w dłuższej perspektywie, powrót do normalnych warunków rynkowych. Interwencje państwowe powinny być zatem proporcjonalne i mieć charakter przejściowy oraz być zaplanowane w taki sposób, by zachęcały banki do zwrotu pomocy, gdy tylko warunki rynkowe na to pozwolą (…). W każdym przypadku państwa EFTA powinny zadbać o to, by dokapitalizowanie otrzymały tylko te banki, które rzeczywiście tego potrzebują” (podkreślenie dodane)(³⁰).

Zgłaszane środki muszą zatem spełniać następujące warunki:

— stosowność (adekwatność środka wobec założonych celów): środek pomocy musi być dobrze ukierunkowany, aby skutecznie spełniać cel zwiększenia stabilności finansowej i dostarczania kapitału dłużnego gospodarce realnej,

— konieczność: środek pomocy musi być w swojej kwocie i formie niezbędny do osiągnięcia wyznaczonego celu(³¹);

— proporcjonalność: należy odpowiednio zrównoważyć pozytywne skutki środka pomocy i zakłócenia konkurencji, aby ograniczyć te ostatnie do minimum niezbędnego do osiągnięcia celów.

3.2. Stosowność

Urząd musi najpierw ocenić, czy proponowany środek, tj. dokapitalizowanie przez państwo zasadniczo zdrowych banków, stanowi odpowiedni środek do osiągnięcia wyznaczonych celów zwiększenia stabilności finansowej i kapitału dłużnego dla gospodarki realnej.

Urząd uznaje, że instytucje kredytowe mogą w obecnych warunkach rynkowych potrzebować dodatkowego kapitału w celu zapewnienia odpowiedniego przepływu kapitału dłużnego dla całej gospodarki, przeciwdziałając tym samym dalszemu pogłębianiu się kryzysu. Dodatkowo niepewność w odniesieniu do prognoz gospodarczych osłabia wiarę w długoterminową stabilność instytucji finansowych. Dokapitalizowanie zasadniczo zdrowych banków powinno zagwarantować, że instytucje finansowe dysponują wystarczającą ilością kapitału, aby lepiej przeciwstawić się potencjalnym stratom i utrzymać dotychczasową działalność kredytową.

Dostarczenie zasadniczo zdrowym bankom kapitału może być zatem postrzegane jako środek odpowiedni do zapewnienia korzystnych warunków dla działalności kredytowej dla gospodarki realnej zgodnie z wymaganiami Wytycznych dotyczących dokapitalizowania.

3.3. Konieczność

Środek pomocy musi być w swojej kwocie i formie niezbędny do osiągnięcia wyznaczonych celów przy uwzględnieniu obecnych wyjątkowych warunków. Można zatem uznać, że zgodnie z wyznaczonymi celami niezbędna jest jedynie pomoc dla zasadniczo zdrowych banków.

Władze norweskie przewidują, że zgłoszony program wejdzie w życie w maju 2009 r. i będzie otwarty przez sześć miesięcy. Termin składania wniosków o dokapitalizowanie będzie ustalony na 6 tygodni przed upływem sześciomiesięcznego okresu (około końca września 2009 r.).

Ponadto wkłady kapitałowe będą miały charakter przejściowy. Do programu włączono mechanizmy zachęcające banki do zwrotu kapitału, a także nałożono liczne znaczące ograniczenia, mające dodatkowo zachęcić do powrotu do normalnych warunków rynkowych.

Urząd stwierdza, że ograniczając zakres czasowy programu władze Norwegii zawęziły potencjalną pomoc państwa do kontekstu obecnej sytuacji na rynkach finansowych i poważnych zakłóceń występujących obecnie w gospodarce norweskiej.

W Wytycznych dotyczących dokapitalizowania podkreślono znaczenie rozróżnienia między zasadniczo zdrowymi bankami osiągającymi dobre wyniki finansowe oraz bankami w trudnej sytuacji, uzyskującymi gorsze rezultaty(³²).

Władze norweskie wyjaśniły, że do udziału w zgłoszonym programie kwalifikują się jedynie zasadniczo zdrowe banki. Na podstawie informacji dostarczonych przez bank przy ubieganiu się o dokapitalizowanie oraz na podstawie obiektywnych kryteriów (formalne współczynniki wypłacalności, analiza obciążenia poszczególnych banków różnego rodzaju ryzykiem, jakość aktywów, prognozy gospodarcze etc.) norweski Urząd Nadzoru Finansowego będzie pełnił funkcję podmiotu oceniającego, czy bank jest zasadniczo zdrowy. Program będzie otwarty jedynie dla banków, które według Urzędu Nadzoru Finansowego spełniają wymogi kapitału podstawowego „z zachowaniem odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa, przy jednoczesnym uwzględnieniu prawdopodobnych zmian w niedalekiej przyszłości”(³³).

Można zatem uznać, że zgłoszony program respektuje rozróżnienie zawarte w Wytycznych dotyczących dokapitalizowania i nie będzie wykorzystywany do dokapitalizowania innych banków niż zasadniczo zdrowe.

Państwa EFTA powinny zadbać o to, by dokapitalizowanie otrzymały tylko te banki, które rzeczywiście tego potrzebują(³⁴). W grudniu 2008 r. Norges Bank przeprowadził test warunków skrajnych dla sześciu największych banków norweskich. W ramach testu odtworzono negatywny scenariusz, w wyniku którego banki mogłyby odnotować straty sięgające średnio 2,3 % ich aktywów ważonych ryzykiem. Po tych symulowanych negatywnych zmianach Norges Bank oszacował potrzebę dokapitalizowania dziesięciu największych banków kwotą około 34 miliardów NOK. Na podstawie tych wniosków władze norweskie oszacowały, że do podniesienia kapitału podstawowego wszystkich banków norweskich o średnio 2,3 % wystarczy kwota w wysokości 50 miliardów NOK. Całkowity budżet programu wynosi zatem 50 miliardów NOK.

Zaproponowany przez władze norweskie poziom dokapitalizowania jest więc związany ze szczególnymi warunkami panującymi na norweskim rynku bankowym. Władze norweskie ustaliły maksymalne poziomy wzrostu wskaźnika kapitału podstawowego przez dokapitalizowanie z Funduszu na podstawie poziomu kapitału podstawowego w banku przed jakąkolwiek interwencją ze strony państwa. Zatem banki o wskaźniku kapitału podstawowego poniżej 7 % mogą ubiegać się o dokapitalizowanie do wskaźnika kapitału podstawowego na poziomie nie wyższym niż 10 %(³⁵). Banki o wskaźniku kapitału podstawowego w przedziale między 7 % a 10 % mogą być dokapitalizowane o trzy punkty procentowe, ale nie więcej niż do wskaźnika na poziomie 12 %. Banki o wskaźniku kapitału podstawowego powyżej 10 % mogą ubiegać się o dokapitalizowanie jedynie o dwa punkty procentowe.

Jak wspomniano powyżej, decyzję dotyczącą rzeczywistej kwoty dokapitalizowania podejmie Fundusz i będzie ona określona w umowie z konkretnym wnioskującym bankiem. Ponadto pierwszeństwo będą miały wnioski banków o znaczeniu systemowym, co zapewni uwzględnienie celu przywrócenia stabilności finansowej(³⁶). Co więcej, Fundusz będzie wymagał dodatkowego uzasadnienia każdego wniosku o dokapitalizowanie w wysokości ponad 2 punktów procentowych w celu potwierdzenia konieczności tak znacznego wkładu kapitałowego.

Każdy przypadek, w którym dokapitalizowanie wyniesie powyżej 2 %, będzie zgłaszany do Urzędu Nadzoru Finansowego.

Fundusz będzie również wymagał dodatkowego uzasadnienia każdego wniosku, w którym proponowane dokapitalizowanie spowoduje wzrost wskaźnika kapitału podstawowego wnioskującego banku do poziomu powyżej 12 %. Fundusz będzie zatem w stanie ocenić konieczność interwencji państwa pomimo już wysokiego poziomu kapitalizacji. Urząd zauważa, że sytuacja ta dotyczy głównie małych banków oszczędnościowych o ograniczonych możliwościach dostępu do finansowania. Banki te stanowią niewielką część rynku (jedynie 11 % wszystkich aktywów bankowych) i prowadzą działalność głównie na rynkach lokalnych. Jeżeli bank nie uzasadni wystarczająco szczególnej potrzeby dokapitalizowania, Fundusz odrzuci wniosek.

W oparciu o powyższe uwagi Urząd uznaje, że zgłoszony program jest stworzony w sposób zapewniający dokapitalizowanie na podstawie rzeczywistej potrzeby.

3.4. Proporcjonalność

Urząd musi także ocenić, czy dokapitalizowanie przyznano zgodnie z warunkami, które minimalizują kwotę pomocy w taki sposób, by ograniczyć zakłócenia konkurencji do minimum niezbędnego do osiągnięcia wyznaczonych celów.

Zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi dokapitalizowania najlepszą gwarancją ograniczenia zakłóceń konkurencji jest ustalanie cen na poziomie zbliżonym do cen rynkowych(³⁷). Programy dokapitalizowania powinny być zatem opracowane w sposób uwzględniający sytuację rynkową każdej instytucji i zachęcający banki do spłacenia pomocy państwa tak szybko, jak to możliwe. Przy przeprowadzaniu oceny środków służących dokapitalizowaniu będą zatem brane pod uwagę następujące aspekty: cel dokapitalizowania, stabilność banku beneficjenta, odpłatność, mechanizmy zachęcające do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu i mechanizmy zabezpieczające przed nadużyciem pomocy i zakłóceniami konkurencji.

Cel środka i stabilność banków zostały ocenione powyżej. Ustalając ogólną odpłatność należy odpowiednio uwzględnić następujące elementy:

— profil ryzyka beneficjenta,

— charakterystykę wybranego instrumentu,

— mechanizmy zachęcające do wycofania się, oraz

— odpowiednią wartość referencyjną stopy procentowej w przypadku inwestycji nieobarczonych ryzykiem(³⁸).

Wytyczne określają odpowiednią metodę ustalania ceny dokapitalizowania przez odniesienie do metody ustalonej we wspomnianym wyżej zaleceniu EBC. Metoda ta wiąże się z obliczeniem korytarza cenowego na podstawie różnych czynników, przy czym dolnym pułapem jest wymagana stopa zwrotu z długu podporządkowanego, a górnym pułapem wymagana stopa zwrotu z akcji zwykłych. Zarówno dolny, jak i górny pułap składają się z połączenia dochodu z obligacji skarbowych i elementów dodatkowych. Przy obliczaniu korytarza cenowego w danej sytuacji należy również brać pod uwagę szczególne cechy poszczególnych instytucji i danego państwa EFTA. Urząd zaakceptuje także alternatywne metody ustalania cen, o ile odpłatność obliczana na ich podstawie będzie wyższa od ustalonej zgodnie z metodą EBC (³⁹).

Wymagana stopa zwrotu z długu podporządkowanego jest zatem obliczana jako dochód z obligacji skarbowych zwiększony o premie transakcji swap ryzyka kredytowego banku emisyjnego i zwiększony o 200 punktów bazowych na pokrycie kosztów operacyjnych i zapewnienie mechanizmów zachęcających do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Dla innych instrumentów hybrydowych posiadających cechy gospodarcze podobne do długu podporządkowanego dolicza się dodatkowe 100 punktów bazowych, które odzwierciedlają uprzywilejowanie tych instrumentów.

Władze norweskie uznały, że hybrydowe papiery wartościowe wchodzą w zakres opisanych powyżej instrumentów i obliczyły odpłatność za ten instrument jako dochód z obligacji skarbowych zwiększony o 5 % dla banków przypisanych do 1 klasy ryzyka (element dodatkowy dla klasy 2 i 3 wynosi odpowiednio 5,5 % oraz 6 %). Władze wskazały, że Norges Bank oszacował premię transakcji swap ryzyka kredytowego dla DnB NOR (największego banku norweskiego i jedynego, dla którego dostępne są dane swap ryzyka kredytowego), na 100 punktów bazowych. Ponieważ dla innych banków norweskich nie ma tego typu istotnych danych, władze zastosowały do wszystkich ten sam element dodatkowy. Przy zastosowaniu metody EBC minimalny element dodatkowy będzie zatem wynosił 400 punktów bazowych. Jak wspomniano powyżej, minimalny element dodatkowy w ramach zgłoszonego programu wynosi 500 punktów bazowych, jest zatem w tym względzie zgodny z Wytycznymi dotyczącymi dokapitalizowania.

Wymagana stopa zwrotu z akcji zwykłych jest obliczana jako dochód z obligacji skarbowych zwiększony o premię za ryzyko w wysokości 500 punktów bazowych i zwiększony o 100 punktów bazowych na pokrycie kosztów operacyjnych i zapewnienie mechanizmów zachęcających do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Dla innych instrumentów posiadających cechy gospodarcze podobne do akcji zwykłych (w tym instrumentów bezterminowych, które ulegają przekształceniu w akcje zwykłe) wymagana stopa zwrotu powinna być zbliżona do stopy dla akcji zwykłych.

Władze norweskie uznały, że instrument kapitału uprzywilejowanego wchodzi w zakres opisanych powyżej instrumentów i obliczyły odpłatność za ten instrument jako dochód z obligacji skarbowych zwiększony o 6 % dla banków przypisanych do 1 klasy ryzyka (element dodatkowy dla klasy 2 i 3 wynosi odpowiednio 6,5 % oraz 7 %). Przy zastosowaniu metody EBC minimalny element dodatkowy będzie wynosił niemal 600 punktów bazowych i można zatem uznać, że element ten dla instrumentu kapitału uprzywilejowanego jest zgodny z Wytycznymi dotyczącymi dokapitalizowania.

Innym elementem odpłatności jest dochód z obligacji skarbowych(⁴⁰). Zgłoszony program opiera się na norweskich pięcioletnich obligacjach skarbowych. Program ten daje jednak wnioskującym bankom możliwość związania odpłatności z sześciomiesięcznymi certyfikatami depozytowymi. Urząd zauważa, że obecnie zmienna stopa oprocentowania sześciomiesięcznych certyfikatów jest o około 1 punkt procentowy niższa niż stała stopa pięcioletnich obligacji skarbowych. W związku z tym odpłatność na dzień dzisiejszy byłaby o około 1 punkt procentowy niższa dla banku korzystającego z opcji odpłatności opartej na sześciomiesięcznej stopie zmiennej.

Władze norweskie argumentowały, że oba sposoby ustalania cen za dokapitalizowanie są zwykle równorzędne. Ilustrują to wyliczeniem odpłatności opartej zarówno na dochodzie ze stopy pięcioletnich norweskich obligacji skarbowych, jak i obecnych kosztach netto sześciomiesięcznych certyfikatów na rynku transakcji terminowych typu futures przez okres pięciu lat. Opierają się przy tym na teorii, że z czasem zagwarantowana zostanie równowaga między stałymi i zmiennymi stopami procentowymi.

Mimo że obliczenia oparte są na oczekiwaniach i nie gwarantują, że oprocentowanie będzie zawsze takie, jak przewidywane, Urząd na podstawie dostępnych danych stwierdza, że prawdopodobne jest, iż odpłatność związana z sześciomiesięcznymi certyfikatami depozytowymi znajdzie się w korytarzu cenowym ustalonym na podstawie opisanej powyżej metody. Ponadto Urząd bierze pod uwagę fakt, że elementy dodatkowe przewyższają minimalny poziom wymagany w Wytycznych dotyczących dokapitalizowania.

Po przeanalizowaniu odpowiedniej bazowej stopy procentowej i charakterystyki proponowanych instrumentów, następnym elementem odpłatności, który musi zostać poddany pod rozwagę, jest profil ryzyka beneficjenta.

Jak wspomniano powyżej, Fundusz przypisuje każdy bank do jednej z trzech klas ryzyka na podstawie obiektywnych kryteriów(⁴¹). Klasa ryzyka określa kupon będący zapłatą za dokapitalizowanie. Załącznik 1 do Wytycznych dotyczących dokapitalizowania dostarcza większej ilości informacji na temat oceny profilu ryzyka beneficjenta i określenia takich istotnych czynników, jak: wypłacalność, rozmiar dokapitalizowania, obecne premie transakcji swap ryzyka kredytowego oraz rating i prognoza dotycząca wnioskującego banku.

Urząd jest zdania, że opisana powyżej w sekcji I.5.3 metoda przeprowadzanej przez Fundusz oceny w wystarczającym stopniu bierze pod uwagę te różnorodne czynniki i prowadzi do odpowiedniego sklasyfikowania wnioskującego banku pod kątem ryzyka.

Władze norweskie uwzględniły dodatkowe 50 punktów bazowych w odpłatności dla banków z 2 klasy ryzyka i dodatkowe 100 punktów bazowych w odniesieniu do banków z 3 klasy ryzyka. Jako uzasadnienie podano różnicę między rozpiętością stóp procentowych długów podporządkowanych DnB NOR i innych banków norweskich jako marżę do szacowanych premii transakcji swap ryzyka kredytowego banku DnB NOR. Rozpiętość między najniższym i najwyższym dochodem okazała się nie większa niż około 100 punktów bazowych, zaś elementy dodatkowe dla klas średniego i wysokiego ryzyka były ustalone na poziomie odpowiednio 50 i 100 punktów bazowych.

Ostatnim elementem odpłatności określonym w Wytycznych są zawarte w ramach programu mechanizmy zachęcające do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Urząd zauważa w tym względzie, że odpłatność za hybrydowe papiery wartościowe (które mogą być w każdym momencie wykupione) jest zwiększana o 1 punkt procentowy rocznie w czwartym i piątym roku oraz że ten wysoki kupon jest utrzymywany do chwili wykupu. W odniesieniu do instrumentu kapitału uprzywilejowanego wykup jest możliwy dopiero po upływie 3 lat, zaś pod koniec piątego roku instrument jest automatycznie przekształcany w akcje zwykłe. W rozporządzeniu ustanowiono jednak, że 1) odpłatność nie jest niższa niż wartość nominalna, a także wzrasta w czwartym i piątym roku; oraz 2) przekształcenie w akcje na końcu piątego roku odbywa się na takich warunkach, aby zachęcić bank do wykupu instrumentu przed dokonaniem się automatycznego przekształcenia. Władze norweskie wskazały ponadto, że mechanizm przekształcenia powinien również być korzystniejszy dla Funduszu niż przekształcenie po ówczesnej cenie rynkowej, co będzie wymagało znaczącego rozproszenia istniejących akcjonariuszy; będzie to ich zdaniem dodatkowym bodźcem do wykupu.

Biorąc pod uwagę wszystkie te elementy, Urząd uznaje, że zgłoszony program zapewnia całkowity poziom odpłatności zgodny z zasadami określonymi w Wytycznych dotyczących dokapitalizowania.

Poza odpłatnością i mechanizmami zachęcającymi do wycofania się Wytyczne dotyczące dokapitalizowania odnoszą się także do mechanizmów zabezpieczających przed nadużyciem pomocy i zakłóceniami konkurencji oraz wymagają od państw EFTA ustanowienia skutecznych i egzekwowalnych krajowych mechanizmów zabezpieczających dokapitalizowanie, które zagwarantują, że wnoszony kapitał wykorzystywany będzie do zapewnienia działalności kredytowej dla gospodarki realnej, a zatem cel finansowania realnej gospodarki zostanie skutecznie osiągnięty(⁴²). Urząd stwierdza w tym względzie, że zgłoszony program zawiera zobowiązania dotyczące mechanizmów zabezpieczających nałożonych na banki korzystające z wkładu kapitałowego w celu zagwarantowania, że fundusze nie będą wykorzystywane do innych celów niż zapewnienie działalności kredytowej dla realnej gospodarki. Sekcja 6 rozporządzenia gwarantuje regularne informowanie Funduszu o polityce kredytowania banków beneficjentów, sekcja 8 wymaga od beneficjentów zobowiązania się do wykorzystywania dokapitalizowania zgodnie z celami programu, nie zaś wbrew nim, czyli do zwiększenia kapitału dłużnego dla gospodarki realnej, zaś sekcja 14 przyznaje Funduszowi prawo do podejmowania działań w celu zapewnienia spełnienia warunków regulujących dokapitalizowanie.

Urząd zauważa wreszcie, że władze norweskie nie stosują obecnie żadnych innych środków pomocy państwa w sektorze bankowym.

4. Wniosek

Na podstawie powyższej oceny Urząd uznaje, że program przejściowego dokapitalizowania zasadniczo zdrowych banków w celu zwiększenia stabilności finansowej oraz kapitału dłużnego dla gospodarki realnej, który planują wprowadzić władze norweskie, jest zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG w rozumieniu jego art. 61 interpretowanym w związku z Wytycznymi dotyczącymi dokapitalizowania.

Przypomina się władzom Norwegii o obowiązku dostarczania corocznych raportów z wdrażania programu wynikającym z art. 21 w części II protokołu 3 w związku z art. 6 decyzji nr 195/04/COL.

Przypomina się również władzom Norwegii, że wszelkie plany zmiany tego programu muszą być zgłaszane Urzędowi,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Urząd Nadzoru EFTA postanowił nie wnosić żadnych zastrzeżeń do programu przejściowego dokapitalizowania zasadniczo zdrowych banków w celu zwiększenia stabilności finansowej oraz kapitału dłużnego dla gospodarki realnej na podstawie art. 61 Porozumienia EOG interpretowanego w związku z Wytycznymi dotyczącymi dokapitalizowania.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Norwegii.

Artykuł 3

Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny.

Sporządzono w Brukseli dnia 8 maja 2009 r.