Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Wr 104/23

Egzekucyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2022 r. nr 1198/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce rozpoczętej budowy budynku pensjonatowego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 1828/2022, z dnia 9 września 2022 r. o orzeczono o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 135901,44 zł na A. S.

Wymienione postanowienie PINB zostało, w ustawowo przewidzianym terminie, oprotestowane zażaleniem A. S.

Postanowieniem nr 1198/2022, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją nr 67/2000 z dnia 4.02.2000 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 13-11/99 z dnia 7.07.1999 r., którą nakazano B. M. rozbiórkę rozpoczętej rozbudowy budynku pensjonatowego przy al. [...] we W., realizowanej bez pozwolenia na budowę. Decyzja DWINB została zaskarżona do sądu administracyjnego oraz wstrzymano jej wykonanie. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30.10.2002 r., sygn. akt II SA/Wr 487/2000), a obowiązek wynikający z tej decyzji należało wykonać. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość przy al. [...] we W. została sprzedana przez B. M. A. S. Z chwilą nabycia tej nieruchomości zobowiązany stał się następcą prawnym B. M. oraz osobą zobowiązaną do wykonania nakazanej rozbiórki. Upomnieniem nr [...] z dnia 15.07.2003 r. wezwano zobowiązanego do wykonania nakazanej rozbiórki. Zobowiązany wówczas odesłał to upomnienie do PINB, wskazując, że jest ono bezzasadne, ponieważ nie może odpowiadać za B. M. Pismem z dnia 19.10.2010 r., informując o zamiarze przeprowadzenia kontroli w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki, PINB wskazał, że zobowiązany jest następcą prawnym B. M. i w konsekwencji to na nim spoczywa obowiązek wykonania nakazanej rozbiórki. Dnia 4.11.2010 r. przeprowadzono kontrolę, która wykazała, że budynek objęty nakazem nie został rozebrany. Pismem z dnia 25.09.2013 r. PINB ponownie wyjaśnił, że zobowiązany jest następcą prawnym B. M. oraz osobą zobowiązaną do wykonania nakazanej rozbiórki. Skierowano też ponowne upomnienie nr [...] z dnia 25.09.2013 r., którym wezwano do wykonania rozbiórki uprzedzając, że jeśli nie nastąpi to w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne. Pismo z dnia 25.09.2013 r. oraz upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 17.10.2013 r. Budynek objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany, a B. M. ponownie stał się właścicielem nieruchomości, na której jest on zlokalizowany. Tym samym stał się następcą prawnym oraz osobą zobowiązaną do wykonania nakazanej rozbiórki. Upomnieniem nr [...] z dnia 7.10.2020 r. wezwano B. M. do wykonania rozbiórki. Poinformowano także, że obowiązek jest nieuchronny i w przypadku dalszego uchylania się od jego wykonania zostanie zastosowany środek egzekucyjny. Upomnienie zostało doręczone dnia 12.10.2020 r. Upomnienie skierowane do B. M. okazało się nieskuteczne. Stąd też, w dniu 14.12.2020 r. wystawiono na B. M. tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem nr 2737/2020 nałożono na niego grzywnę w celu przymuszenia, wzywając do wykonania rozbiórki oraz zapłaty nałożonej grzywny w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Postanowienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono B. M. w dniu 18.12.2020 r. Termin wyznaczony postanowieniem upłynął dnia 19.04.2021 r. B. M. nie wykonał rozbiórki w wyznaczonym terminie. Grzywna w celu przymuszenia została zatem przymusowo ściągnięta. B. M. wystąpił także o uchylenie decyzji DWINB. Wniosek został rozpatrzony negatywnie decyzją DWINB nr 1166/2021 z dnia 25.10.2021 r. Decyzja DWINB została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31.12.2021 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrok w sprawie tej skargi jeszcze nie zapadł. Dnia 8.07.2022 r. PINB ustalił, że ponownie zobowiązany A. S. stał się właścicielem nieruchomości, na której jest zlokalizowany budynek objęty nakazem rozbiórki. Stąd też ponownie stał się następcą prawnym B. M. oraz osobą zobowiązaną do wykonania nakazanej rozbiórki. Skierowano do zobowiązanego upomnienie nr [...] z dnia 18.07.2022 r., którym wezwano do wykonania nakazanej rozbiórki. Poinformowano także o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie zostało doręczone w dniu 25.07.2022 r. Pismem z dnia 29.07.2022 r. zobowiązany ustosunkował się do upomnienia wskazując, że niezrozumiałym jest to, że PINB obowiązku wynikającego z dokumentów, których nigdy nie otrzymał, tj. decyzji organów nadzoru budowlanego, z których wynika obowiązek. Innymi słowy zobowiązany podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na pierwsze upomnienie, jakie otrzymał przed laty. PINB dla miasta Wrocławia ustalił, że do dnia sporządzenia postanowienia budynek objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany. PINB dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 119,120 § 1,121 § 5, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem nr 1828/2022 z dnia 9 września 2022 r., nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 135 901,44 zł na A. S. oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia na rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...], a także do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 1.09.2022 r. w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Organ I instancji podniósł, że obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym też nakaz rozbiórki są obowiązkami o charakterze nieosobistym, wynikają one bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Decyzja orzekająca nakaz dotyczy nieruchomości, a prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Dokonanie czynności cywilnoprawnej, w wyniku której dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości i utraty władztwa nad nią przez poprzedniego właściciela powoduje ten skutek, że nie on, ale nowy właściciel będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę na skutek czynności cywilnoprawnych nie jest już właścicielem nieruchomości, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. Zmiana właściciela obiektu objętego nakazem rozbiórki nie wpływa na trwałość decyzji rozbiórkowej, ani też nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a także nie skutkuje koniecznością prowadzenia ponownego postępowania legalizacyjnego. W przedmiotowej sprawie B. M. był zarówno inwestorem, jak i właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki. Stąd też z chwilą utraty władztwa nad nieruchomością przy al. [...] we W. przez B. M. to zobowiązany jako jego następca prawny i właściciel nieruchomości, stał się zobowiązany do wykonania nakazu. W takiej sytuacji, w sprawie toczącej się egzekucji, zastosowanie znajduje art. 28a u.p.e.a., który stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Stąd też to zobowiązany jest obecnie stroną postępowania egzekucyjnego, podmiotem zobowiązanym do wykonania rozbiórki i to wobec zobowiązanego będą stosowane środki egzekucyjne, które doprowadzą do wykonania nakazu. Ewentualne roszczenia w stosunku do B. M. z tego tytułu stanowią materię cywilnoprawną, a do rozpatrzenia sporów w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Pozostaje to jednak bez wpływu na konieczność wykonania nakazu i nie uprawnia do odstąpienia od jego wykonania. Zauważyć należy jednak, że zobowiązany był świadomy powyższego, bowiem już za pierwszym razem, gdy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, PINB informował zobowiązanego o tym. Nabywając drugi raz tę nieruchomość zobowiązany godził się zatem na związane z tym konsekwencje. Z okoliczności sprawy wynika, że zobowiązany nie zamierza wykonać nakazu, podobnie jak B. M. w okresach, gdy był właścicielem budynku. Świadczy o tym brak jakichkolwiek działań, które miałyby doprowadzić do wykonania obowiązku połączony z kwestionowaniem tego, że jest obecnie zobowiązany do jego realizacji. PINB dla miasta Wrocławia kilkukrotnie wyjaśniał zobowiązanemu tę kwestię, co jednak nie zmieniło postawy zobowiązanego i nie doprowadziło do wykonania nakazu rozbiórki ciążącego na właścicielu nieruchomości. W takich okolicznościach organ I instancji stwierdził, że zobowiązany uchyla się od wykonania egzekwowanego obowiązku, pomimo skierowania upomnienia i konsekwencji, jakie w nim wskazano. PINB zobowiązany jest zatem wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny, ponieważ wyczerpano już możliwości nakłonienia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania nakazu. Organ I instancji wybrał grzywnę w celu przymuszenia, ponieważ jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Nałożenie grzywny oraz wyznaczenie terminu, w którym można wykonać nakaz nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów, ponad te związane z wykonaniem nakazu. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie obciążenie dodatkowym ciężarem finansowym. Jeśli jednak zobowiązany nie wykona nakazu pomimo nałożenia grzywny lub też będzie z tym zwlekać, trzeba liczyć się z utratą środków w wysokości nałożonej grzywny. PINB podniósł, że obiekt objęty nakazem rozbiórki to budynek. Grzywnę w celu przymuszenia należało zatem wyliczyć jako iloczyn powierzchni jego zabudowy i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Aktualnie obowiązuje komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 26.08.2022 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2022 r., która wyniosła 5020 zł. 1/5 tej kwoty wynosi 1004 zł (5020 zł/m2 x 1/5 = 1004 zł/m2). Powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki wynosi 135,36 m2. Wartość tę ustalono poprzez przyjęcie dla jej obliczenia wymiarów budynku ustalonych w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 4.11.2010 r. oraz wymiarów wskazanych w przedłożonym przez B. M. niezatwierdzonym projekcie budowlanym dla budynku o funkcji hotelowej - rozbudowa istniejących obiektów z 04.1999 r., autorstwa mgr. inż. arch. A. S.(1), mgr. inż. bud. A. S.(2), inż. L. W. oraz mgr. inż. R. S. Iloczyn tych wartości wynosi 135 901,44 zł (135,36 m2 x 1004 zł/m2). PINB dla miasta Wrocławia wyznaczył termin 4 miesięcy na wykonanie obowiązku. Po wykonaniu nakazu zobowiązany ma prawo zwrócić się do PINB z wnioskiem o: umorzenie nałożonej grzywny (w przypadku, gdy nie zostanie uiszczona lub ściągnięta) - art. 125 u.p.e.a., zwrot nałożonej grzywny wraz z uzasadnieniem (w przypadku, gdy grzywna zostanie uiszczona lub ściągnięta) - art. 126 u.p.e.a. PINB wskazał także, że jeśli zobowiązany nie wpłaci grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta przez naczelnika urzędu skarbowego, jeśli nie wykona egzekwowanego obowiązku w terminie, zastosowanie zostanie wykonanie zastępcze (obowiązek zostanie wykonany przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego). PINB poinformował także o zagrożeniu karą za wykroczenie - art. 92 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego: kto - pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej nie stosuje się do wydanych na podstawie ustawy, decyzji organ nadzoru budowlanego, podlega karze aresztu albo karze ograniczenia wolności albo karze grzywny. PINB wskazał także, że zobowiązanego obciążają koszty wydania tego postanowienia w wysokości 68 zł - art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. PINB wezwał do ich niezwłocznej wpłaty na rachunek bankowy PINB dla miasta Wrocławia nr [...], pod rygorem ich ściągnięcia przez naczelnika urzędu skarbowego.