Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2023 r., sygn. II SA/Op 87/23

Wywłaszczanie nieruchomości; Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.28.2022.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.28.2022.MKOS, Wojewoda Opolski w związku z odwołaniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działającego w imieniu Prezydenta Miasta Opola, od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 września 2022 r., nr BNSP.6833.25.2022.AIS, o ustaleniu odszkodowania za nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy Opole - na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 grudnia 2021 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej gminnej - ul. [...] na wskazanym odcinku - nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a i b o łącznej pow. 0,0188 ha, AR_[...], obręb C., KW [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odnotował fakt wydania przez Prezydenta Miasta Opola, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole nieruchomości stanowiącej dotychczas własność M. B. i B. B. we wspólności ustawowej. Wskazał również, że decyzją z dnia 8 września 2022 r. Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli w wysokości 20.085 zł. Ponadto podał, że od decyzji tej odwołanie wniósł Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działający w imieniu Prezydenta Miasta Opola, domagając się jej uchylenia z uwagi na nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania i błędnie sporządzony operat szacunkowy. Argumentując stanowisko o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego, Wojewoda podniósł, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, zaś rzeczą organu drugiej instancji jest m.in. dokonanie oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Odnośnie do tej kwestii wywodził, że na mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą, organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11a specustawy (w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta), jak i ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a specustawy. Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Dostrzegł organ, że podobne stanowisko w kwestii uprawnień do wnoszenia odwołania przez jednostki samorządu terytorialnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wskazując, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526). W treści tej uchwały NSA wywodził, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania, z tym że prezydent miasta podlega wówczas wyłączeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta Opola reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy, czyli Prezydent Miasta Opola działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy. Wyposażenie organu jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienia władcze obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej eliminuje możliwość działania w postępowaniu administracyjnym prezydenta, również za pośrednictwem jednostki pomocniczej. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu, jako jednostka pomocnicza Miasta Opola, nie posiada w przedmiotowej sprawie odszkodowawczej interesu prawnego do bycia, w rozumieniu art. 28 K.p.a., stroną postępowania odszkodowawczego. Z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.) wynika, że uprawnienia zarządu drogi są pochodną uprawnień zarządcy drogi, zaś brak po stronie zarządcy drogi interesu prawnego do bycia stroną postępowania odszkodowawczego oznacza brak takiego interesu po stronie zarządu drogi. Końcowo organ wskazał, że w sytuacji, gdy zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę/prezydenta miasta decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 K.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 K.p.a., w celu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.