Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. II SA/Wr 78/22

Prawo miejscowe

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Łagiewniki z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/150/20 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łagiewniki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3; § 4 ust. 4; § 16 ust. 3; § 17 ust. 3 pkt 2; II. dalej idącą skargę oddala.

Uzasadnienie

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Dzierżoniowie, złożył skargę na uchwałę nr XXII1/150/2020 Rady Gminy Łagiewniki z 28-05-2020, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łagiewniki, dalej - Regulamin, w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 4 ust. 4, § 16, § 17 ust. 3 pkt 2;. Na podstawie art. 8 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 z 28 listopada 2019 r.), dalej - "p.p.s.a.", art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa, t. j. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 z 12 maja 2021 r.), dalej - "u.c.p.g." w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 z 21 kwietnia 2020 r.), dalej - "u.s.g.", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483 z 16 lipca 1997 r.), dalej - "Konstytucja RP" w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 z 7 marca 2016 r.), dalej - "z.t.p.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zezwolenie w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami, wyłącznie jeżeli mycie odbywa się ono na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości z wykorzystaniem środków ulegających biodegradacji, w sytuacji gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., nie uprawnia do ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości; biodegradacyjnych. II. istotne naruszenie prawa, t.j. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 z 12 maja 2021 r.), dalej - "u.c.p.g." w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 z 21 kwietnia 2020 r.), dalej - "u.s.g.", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483 z 16 lipca 1997 r.), dalej - "Konstytucja RP" w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 z 7 marca 2016 r.), dalej - "z.t.p.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zezwolenie w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami, wyłącznie jeżeli mycie odbywa się ono na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości z wykorzystaniem środków 2. istotne naruszenie prawa, t.j. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez ograniczenie w § 3 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw tylko do doraźnych oraz odbywających się na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych, pod warunkiem, że powstające odpady zbierane będą w pojemnikach do tego przeznaczonych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g., nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości. Jednocześnie, we wskazanej jednostce redakcyjnej uregulowano dopuszczalność, nie tylko napraw, ale również regulacji, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej we wskazanym przepisie, który upoważnia organ tylko do normowania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 3. istotne naruszenie prawa, t. j. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6, § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 16 ust. 1 Regulaminu, na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązku sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności, nie pozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób nieumożliwiający samodzielne wydostanie się z niego, podczas gdy stanowi to niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 1997 Nr 111 poz. 724); 4. istotne naruszenie prawa, t. 1j. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6, § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 16 ust. 2 Regulaminu, na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązku utrzymywania ich w sposób nie stwarzający uciążliwości (odchody, hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, podczas gdy stanowi to powtórzenie i modyfikację art. 144 k.c.; 5. istotne naruszenie prawa, t.j. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6, § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 16 ust. 3 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości obowiązku oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje organowi samorządu terytorialnego uprawnienia tylko do regulacji prawa własności nieruchomości w ten sposób; 6. istotne naruszenie prawa, t.j. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6, § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 16 ust. 4 Regulaminu, na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązku niezwłocznego zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach użytku publicznego, takich jak: parku, chodniki, ulice, skwery, zieleńce, place zabaw, itp., podczas gdy stanowi to powtórzenie regulacji zawartych w art. 144 i 145 k.w.; 7. istotne naruszenie prawa, t.j. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6, § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, uprawnienia do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie wyłączonym z produkcji rolnej, jeżeli wszelkie uciążliwości wynikające z ich hodowli zostaną do obszaru nieruchomości, na której jest ona prowadzona, co stanowi usuwania ograniczone odmienną regulację niż przewidziana w art. 144 k.c.; na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Na uzasadnienie wskazano, że Rada Gminy Łagiewniki, w dniu 28 maja 2020 r., podjęła uchwalę nr XXIII/150/20 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łagiewniki. Paragraf 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowi, że mycie pojazdów poza myjniami dozwolone jest gdy dokonywane jest na wykorzystaniem środków ulegających biodegradacji, nieznajdującą podstawy prawnej, ingerencję w prawo własności nieruchomości; § 3 ust. 2 wskazuje, że doraźne naprawy i regulacje pojazdów mechanicznych mogą odbywać się wyłącznie na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych, pod warunkiem, że powstający odpady zbierane będą w pojemnikach do tego przeznaczonych, co stanowi to wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości z co stanowi niedopuszczalną, nieznajdującą podstawy prawnej, ingerencję w prawo własności nieruchomości. Dalej paragraf 16 ust. 1 Regulaminu stanowi, że właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności, nie pozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego, co stanowi (zdaniem Prokuratora) powtórzenie i modyfikację art. 10a ust. 3 i 4 U.O.Z., zgodnie z treścią których, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Paragraf 16 ust. 3 Regulaminu stanowi, że właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, podczas gdy art. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nie nadaje organowi samorządu terytorialnego uprawnienia do takiego wkraczania w prawo własności nieruchomości. Paragraf 16 ust. 4 wskazuje, że właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych mają obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach użytku publicznego, takich jak: parki, chodniki, ulice, skwery, zieleńce, place zabaw, itp., podczas gdy stanowi to powtórzenie regulacji zawartych w art. 144 i 145 k.w., zgodnie z treścią których, karze podlega ten, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu oraz usuwa, niszczy lub uszkadza drzewa lub krzewy stanowiące zadrzewienie przydrożne lub ochronne albo żywopłot przydrożny jak i ten, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec. Paragraf 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu stanowi, że dopuszczalne jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenie wyłączonym z produkcji rolnej, jeżeli wszelkie uciążliwości wynikające z ich hodowli zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest ona prowadzona, co stanowi odmienną regulację niż przewidziana w art. 144 k.c., zgodnie z którą właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Co za tym idzie, norma rangi ustawowej wskazuje, że dopuszczalne jest generowanie przez użytkowanie jednej nieruchomości, uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, jednakże nie mogą one przekroczyć przeciętnej miary. Należy wskazać, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego norm prawa powszechnie obowiązującego może doprowadzić do odmiennej interpretacji normy przez jej adresata gdy proces ten będzie odbywał się w ramach dwóch innych aktów prawnych, w których się ona znajduje. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w państwie prawa. Powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g., reguluje ona bowiem prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Łagiweniki poprzez nałożenie na nich obowiązków z zakresu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. Ma ona zatem charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny. Treść uchwały nie rozstrzyga bowiem spraw podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szeregu grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek oraz reguluje sytuacje powtarzające się, a nie jednorazowe. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Końcowo wskazano, że legitymacja skargowa prokuratora znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 p.p.s.a. Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca przyznał prokuratorowi uprawnienie zarówno do przyłączenia się do każdego prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, jaki i uprawnienie do jego zainicjowania poprzez złożenie stosownej skargi, o ile tylko, według jego oceny, wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Legitymacja skargowa prokuratora do skarżenia niemniejszej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) znajduje oparcie również w art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 53 § 3 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie jest niezbędne do przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem.