Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. I SA/Wa 3102/21

Inne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.

Uzasadnienie

UZSADNIENIE

Decyzją z 7 października 2021r nr DAP-WN-727-37/2021/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727-l-347/2020/MGa, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji i stwierdził, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV7224/MK/a/637/60/91 w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Ostrołęcki decyzją z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV'7224/MK/a/637/60/91, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części dot. działki nr [...] z obrębu M. wystąpił Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M. Wskutek rozpatrzenia tego wniosku Minister SWiA decyzją z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727- 1-347/2020/MGa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra SWiA z dnia 28 maja 2021r. wystąpił Wójt Gminy S. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra SWiA wyrażonym w wydanej decyzji wskazuje na niewłaściwe dokonanie badania przez Ministra SWiA reprezentacji Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M., będącej inicjatorem niniejszego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym terminie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po analizie akt przedmiotowej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznał sprawę z uwzględnieniem ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 1491), co miało wpływ na zmianę sposobu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej oceny legalności kontrolowanej decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, w części dotyczącej działki nr [...]. Minister wskazał, że istotą prowadzonego przez Ministrem SWiA postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Kluczową zaś kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie czyją własnością była sporna nieruchomość według stanu prawnego na dzień komunalizacji. Minister podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MSWiA z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727-1- 347/2020/MGa, prawidłowo wskazano, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy ww. z dnia 10 maja 1990r., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.1V7224/MK/a/637/60/91, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, iż na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] stycznia 1964r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nieruchomość o pow. 10,38 ha położona we wsi M. S. pow. M., uwidoczniona na załączonym szkicu sporządzonym przez geodetę J. M. z dnia [...] stycznia 1964r. stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Minister wskazał, że załączony do decyzji opis nieruchomości gruntowej o pow. 10,38 ha zawiera działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ustalone zostało również, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] maja 1964r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalony i zatwierdzony został wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej osób oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów. Postępowanie dowodowe wykazało również, że w 1972r. m. in. Wieś M. została objęta scaleniem. Scaleniem objęte również były grunty wspólnoty. W procesie scaleniowym ustalono nowe granice gruntów i nadano powstałym działkom nowe numery. Warunki objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów w wyniku scalenia wsi M. zostały zapisane w protokole z dnia [...] września 1972r. W posiadanie dawnej działki nr [...] weszły po scaleniu osoby fizyczne oraz zgodnie z ww. protokołem powstała działka nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] o pow. 1,93 ha w obrębie M. została wydzielona w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów na terenie wsi M.1, M., N. i części wsi S., a projekt scalenia został zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1972 r. (do scalenia weszła działka oznaczona w rejestrze ewidencji gruntów sporządzonym w 1961 nr [...] o pow. 1,88 ha. Jako działka będąca we władaniu Wspólnot Gromadzkich)". Mając na względzie powyższe Minister zaznaczył, że uchwałą z dnia 7 sierpnia 2004r. ogólnego zebrania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi M., utworzona została Spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2004r. zatwierdzono statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi M., gmina S. Statut ten stanowi załącznik nr 1 do ww. zarządzenia. Po drugie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia 24 stycznia 1964r. ma charakter deklaratywny oraz poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie cyt. wyżej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Decyzje deklaratywne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków. Potwierdzają jedynie nabycie praw i przejście obowiązków wynikających z ustawy. Oznacza to, zdaniem Ministra, że ww. decyzja potwierdzała, że przedmiotowe nieruchomości o pow. 10,38 ha, w skład których weszły działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. stanowiły mienie rolniczej wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi M. Wykazane i opisane ustalenia organu nadzoru prowadzą do jednoznacznego wniosku, że skomunalizowana decyzją Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. działka nr [...] stanowiła w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość wchodzącą w skład wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi M. Nie stanowiła zatem mienia opisanego w przywołanej wcześniej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] stycznia 1964r. znak: [...]; Wobec tego decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91, we wskazanej części, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...). Nie można jednak w tym miejscu pominąć, zdaniem Ministra, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Czyniąc zadość przywołanemu przepisowi Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego znak; G.IV'7224/IVIK/a/637/60/91 została wydana dnia 14 października 1991r. i brak jest jakichkolwiek dowodów aby nie została doręczona stronom postępowania. Wynika zatem z tego jednoznacznie, iż upłynął 10-cio letni okres warunkujący możliwość stwierdzenia jej nieważności (nawet w części). Wobec powyższego oraz mając na względzie brzmienie art. 158 Kpa koniecznym jest, w ocenie Ministra, ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV7224/MK/a/637/60/91 w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonych przez Gminę S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w jego ocenie są one niezasadne. Wyjaśnił, że uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004r. ogólnego zebrania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi M., utworzona została Spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2004r. zatwierdzono statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi M., gmina S. Statut ten stanowi załącznik nr 1 do ww. zarządzenia. Z § 13 ustępu 1 tegoż statutu wynika, że Zarząd Spółki jest organem wykonawczym. Zarząd Spółki składa się z przewodniczącego, sekretarza i skarbnika (ust. 2). Z kolei z § 15 ust. 2 statutu wynika, że w szczególności do zakresu działalności spółki należą m. in. reprezentowanie spółki, wykonywanie uchwał ogólnego zebrania członków spółki. W aktach sprawy znajduje się protokół ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowej Wsi M., z którego wynika, że w dniu 3 lutego 2018r. dokonało ono wyboru nowego zarządu w osobach; E. S. - przewodnicząca, Z. S. - skarbnik oraz A. C. - sekretarz. Minister podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91 w części dot. działki nr [...] z obrębu M. złożył Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi M., o czym świadczą podpisy całego zarządu spółki. Jednocześnie zauważył, że w myśl art. 19a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w przypadku gdy uchwała spółki została podjęta z naruszeniem prawa lub statutu spółki albo narusza zasady prawidłowego gospodarowania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wnieść do sądu powództwo o uchylenie uchwały spółki. Powództwo wnosi się do sądu w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji o uchwale, jednak nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia jej podjęcia. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy S. takie powództwo wniósł. Wobec tego jeżeli uchwała nie zostanie zaskarżona przez uprawnione podmioty w określonym czasie jest ważna i wywołuje skutki prawne. Reasumując, zdaniem Ministra, zasadnym było uchylenie decyzji Ministra SWiA z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK727-1-347/2020/MGa i stwierdzenie, że decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia 14 października 1991r. znak: G.IV-7224/MK/a/637/60/91 w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie M., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji, została wydana z naruszeniem prawa.