Wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. II SA/Op 287/21

Administracyjne postępowanie; Ochrona środowiska

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. S. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 września 2014 r. Kolegium - na wniosek Wojewody Opolskiego - stwierdziło nieważność w całości decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...] , ustalającej na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 33.291 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, k.m. [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha (pkt 1); zobowiązującej Wojewodę Opolskiego do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, chyba że strony poprzez odrębne pisemne uzgodnienie ustalą inny sposób i termin wypłaty odszkodowania, i wskazującej, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 2); orzekającej o wypłacie odszkodowania przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną bądź w gotówce za pokwitowaniem osoby uprawnionej (pkt 3). Rozstrzygnięcie SKO zostało wydane m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [na dzień wydania obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.]), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 28 ust. 1 w związku z art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem regionalny dyrektor ochrony środowiska sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat, przy czym pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego - w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt (art. 28 ust. 5). Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera m.in. określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania (art. 28 ust. 10 pkt 4). SKO zwróciło uwagę, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, zmienione rozporządzeniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., na które powołuje się Starosta, zgodnie z delegacją zawartą w art. 28 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody określa dla obszaru Natura 2000: 1) tryb sporządzania projektu planu zadań ochronnych; 2) zakres prac koniecznych dla sporządzenia projektu planu zadań ochronnych; 3) tryb dokonywania zmian w planie zadań ochronnych. Przepisy tego rozporządzenia nie ustanawiają konkretnych działań, zachowań, nakazów czy zakazów powodujących ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie regulują mechanizm działania w procesie sporządzania projektu planu zadań ochronnych. Działania ochronne dla siedliska przyrodniczego znajdującego się na przedmiotowej działce określa załącznik nr 5 do zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, wydanego na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W związku ze zmianą rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu zarządzeniem Nr 29/12 z dnia 12 listopada 2012 r. dokonał zmiany zarządzenia Nr 14/12 poprzez wprowadzenie podziału zadań ochronnych określonych w załączniku nr 5 na obligatoryjne i fakultatywne. Jako przedmiot ochrony wymienił siedliska przyrodnicze oznaczone kodem 6510, tj. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, wskazując, że odpowiedzialnymi za wykonanie działań obligatoryjnych są właściciele lub posiadacze obszaru. Do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr a doszło w istocie w wyniku ustanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze zarządzenia obowiązkowych działań ochronnych. Zdaniem SKO Starosta [...] nieprawidłowo uznał, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Wydając decyzję, organ orzekł wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem ochrony środowiska lub ustawą, co powoduje, że decyzja z dnia 1 lipca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 Prawo ochrony środowiska, bowiem zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Nadto nie było podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.) do zawierania w sentencji decyzji (pkt 2 i pkt 3) informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazywania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Informacje te wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określonego w art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wynikają one wprost z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego zastosowanie w sprawach tego typu na mocy odesłania z art. 133 Prawa ochrony środowiska. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, należało wyeliminować decyzję Starosty z obrotu prawnego, ponieważ jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Opisana decyzja Kolegium stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.