Wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Lu 592/20

Ochrona środowiska

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Burmistrz Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku "Ł. Sp. z o.o. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił środowiskowe uwarunkowania dla budowy wytwórni pasz dla zwierząt (głównie produkcja pasz sypkich i granulowanych dla drobiu), realizowanej w Ł. przy ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia " M. umorzyło postępowanie odwoławcze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 5 września 2018r. ( II SA/Lu 650/17 ) umorzył postępowanie wszczęte ze skargi Stowarzyszenia. Z kolei postanowieniem z dnia 26 lipca 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne zainicjowane przez Stowarzyszenie. Wcześniej jednak w dniu [...] sierpnia 2017r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. złożył W. M., jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt.1, 2 , 4 i 5 kpa. W dniu [...] października 2017r. złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania, powołując art. 145 § 1 kpa. W dniu [...] maja 2018r. do Burmistrza Miasta Ł. wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w Ł. od decyzji z [...] sierpnia 2016r. w którym podniesiono "nieprzyznanie statusu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia" i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa wniesiono o wznowienie postępowania i uchylenie przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018r. organ odmówił wszczęcia postępowania natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez Prokuratora. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. Kolegium z urzędu stwierdziło nieważność postanowienia z [...] maja 2018r., a postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. po rozpatrzeniu wniosku Spółki Ł. swoje postanowienie utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019r. ( II SA/Lu 40/19 ) oddalił skargę Spółki. Wcześniej postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania z wniosku W. M. dotyczącego decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2017r., argumentując, że nie posiadał statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Kolegium podało ponadto, że zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzje w I instancji w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku przyczyn wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa termin ten biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kolegium uznało, że wnioskodawca nie dochował powołanych terminów, o decyzji dowiedział się bowiem będąc przedstawicielem Stowarzyszenia " M. ". Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2019r. Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] listopada 2018r. Na powyższe postanowienie W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak po jej wycofaniu postanowieniem z dnia 26 listopada 2019r. ( II SA/Lu 432/19 ) Sąd postępowanie umorzył. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. Kolegium z urzędu wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. W uzasadnieniu wskazano, że organem właściwym do rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora było Kolegium, a nie Burmistrz. Decyzją z dnia [...] lipca 2019r. Kolegium wznowione postępowanie w sprawie umorzyło. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł W. M.. Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2019r. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 184 § 4 kpa, jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa - co ma miejsce w niniejszej sprawie - wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że zgoda strony musi mieć charakter wyraźny. Naruszenie przez właściwy organ administracji publicznej wynikającego z przepisu wymogu, czyli wznowienie postępowania mimo braku zgody strony, stanowi kwalifikowaną postać wadliwości (rażące naruszenie prawa). Skoro Prokurator oparł sprzeciw na podstawie wskazanej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa był obowiązany do uzyskania zgody poszczególnych stron na realizację prawa do wniesienia tego sprzeciwu. Wbrew wskazanemu obowiązkowi nie uzyskał on jednak zgody na wniesienie sprzeciwu w imieniu wymienionych w nim 18 osób czyli, S. B., J. K., B. Z.-P., S. P., E. K., C. C., E. C., A. M., K. M., A. J., J. J., R. G., E. i L. małż. N. , W. K., A. i R. S. i R. O., stąd też w odniesieniu do tych osób postępowanie należało umorzyć. Kolegium podało, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia [...] stycznia 2018r. przepis szczególny - art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - określa krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania do postępowania objętego rozpatrywanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż zgodnie z art. 509 pkt 8 w związku z art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 z późn. zm.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed [...] stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. obowiązujące przed tą datą. Na potrzeby niniejszej sprawy przyjąć więc należy, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. określa art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast z art. 29 kpa wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Burmistrz Miasta Ł. określił na podstawie załączonej przez wnioskodawcę mapy terenu z wyznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia właścicieli nieruchomości znajdujących się w tym obszarze - i na tej podstawie wyznaczył strony postępowania. Większość podmiotów, które wyraziły zgodę na wystąpienie przez Prokuratora w ich imieniu ze sprzeciwem/wnioskiem o wznowienie postępowania, wezwane przez Kolegium do wykazania interesu prawnego nie zajęły stanowiska w sprawie i nie wskazały żadnych okoliczności, które racjonalnie uzasadniałyby przyjęcie stanowiska, że określony stan faktyczny i prawny uzasadnia udzielenie im ochrony prawnej jako stronom postępowania administracyjnego w rozstrzyganej sprawie. Na pismo Kolegium z dnia [...] czerwca 2019r. wzywające do wykazania interesu prawnego uprawniającego do udziału w niniejszym postępowaniu zareagowali C. P., E. K. oraz W. M.. Osoby te z wnioskami datowanymi na [...] maja 2016r. występowały o uznanie ich za strony postępowania, na etapie postępowania prowadzonego przez Burmistrza Ł.. W udzielonej im odpowiedzi (pisma datowane na [...] czerwca 2016r.) organ ten wskazał, że działki w stosunku do których przysługuje im prawo własności lub współwłasności położone są w takiej odległości od działek przewidzianych pod przedsięwzięcie, że znajdują się poza zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. C. P. jest właścicielem gruntów rolnych działki o nr ewid [...] i współwłaścicielem z żoną działki nr [...], która to działka położona jest w odległości ok. 500 m w linii prostej od działek, na których miało powstać zamierzenie inwestycyjne, objęte decyzją środowiskową. Działka stanowiąca współwłasność E. K. nr ewid. [...] według jej oświadczenia jest położona w odległości około 250m od planowanej inwestycji. Wymienione działki nie sąsiadują bezpośrednio z żadną spośród działek objętych wnioskiem inwestora i są położone od strony południowo zachodniej od miejsca lokalizacji inwestycji w obszarze zurbanizowanej zabudowy. Ponadto zabudowaną działkę nr [...] C. P. oddziela od przedsięwzięcia droga krajowa. Zdaniem Kolegium ustalony stan faktyczny związany z istniejącym naturalnym ukształtowaniem terenu nie uzasadnia twierdzeń stron, że planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na ich działki położne we wskazanej odległości. Zakres oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia ustalono na podstawie m.in. zapisów karty informacyjnej przedsięwzięcia, zapisów wynikających z map terenu oraz innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z kolei jeśli chodzi o W. M. organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2019r. odmówił wznowienia postępowania na jego wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2017r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Stowarzyszenia ". " od decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. uznając, że nie był on legitymowany do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, jako jego strona, a tym samym do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z dnia 26 listopada 2019r. ( II SA/Lu 432/19 ) postępowanie ze skargi W. M., wobec jej cofnięcia umorzył. Zatem jego żądanie wznowienia postępowania zostało załatwione już innym aktem administracyjnym. Z materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, że istnieje tożsamość sprawy prowadzonej, dotyczącej wznowienia postępowania ze sprawą zainicjowaną w przedmiocie wznowienia postępowania przez W. M. w stosunku do wyżej opisanej decyzji, już rozstrzygniętej ostatecznym aktem administracyjnym (postanowieniem Kolegium z dnia [...] maja 2019r. ). Zdaniem Kolegium w obu sprawach przedmiotem postępowania wznowieniowego są te same ostateczne decyzje administracyjne, występują te same podmioty (strony postępowania), dotyczą one tego samego przedmiotu - ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanego na wstępie uzasadnienia decyzji przedsięwzięcia i dotyczą niezmienionego stanu faktycznego sprawy, bowiem W. M. na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie odwołuje się do materiału dowodowego zgromadzonego w poprzednio prowadzonym postępowaniu. W ocenie Kolegium z uwagi na położenie działek C. P. i E. K. oraz W. M. w stosunku do działek przewidzianych pod przedsięwzięcie mają oni w sprawie jedynie interes faktyczny, wyrażający się w oczekiwaniu, aby w terenie przez nich zamieszkałym panowały przyjazne dla nich warunki bytowania i z tego też powodu nie zgadzają się, aby w bliskim sąsiedztwie powstawał obiekt, którego działalność mogłaby chociaż potencjalnie pogorszyć te warunki. Organ podkreślił, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu przestrzennego Miasta Ł. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony północno-zachodniej, ul. [...] i terenem [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 7 kwietnia 2011r. Nr 49, poz. 1053 z poźn. zm.). Zamierzenie inwestycyjne zostanie zlokalizowane na obszarze Miasta Ł. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, który na etapie jego uchwalenia dopuścił w pobliżu terenów oznaczonych symbolem P3 i P4 czyli terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów sąsiedztwo terenów zabudowy zagrodowej i usług (symbol w planie RMU) oraz terenów rolnych (symbol w planie R). Kolegium zwróciło również uwagę, że przy ocenie oddziaływania zamierzonej inwestycji w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ opierać powinien się o dane i założenia przyjęte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Dane te w istocie konkretyzują przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji i wyznaczają przedmiot postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Organ prowadząc postępowanie nie może więc z góry zakładać, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie o innych parametrach, niż opisane w karcie informacyjnej i z tego względu doszukiwać się potencjalnego oddziaływania tego przedsięwzięcia w zakresie wykraczającym poza oddziaływania wskazane w karcie informacyjnej. Takiego podejścia nie mogą również uzasadniać np. obawy sąsiadów. Natomiast w przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, należy umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji ( wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2008r. I OSK 1978/06 i 18 lutego 2011r. II OSK 176/10 ).