Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1245/20

Czystość i porządek

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] I. Stwierdza nieważność § 3, § 4 pkt 8, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1 lit. a w zakresie przyjętego maksimum "do 70 l", § 9 ust. 1 lit. c w zakresie przyjętego maksimum "do 120 l", § 10 pkt 1 w zakresie przyjętego maksimum "do 120 l", a także § 15, § 16, § 18 ust. 1 w zakresie zwrotu "ponoszą odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt", § 18 ust. 2 w zakresie zwrotu "i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich", § 18 ust. 3 lit. a, § 18 ust. 3 lit. b oraz § 20 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. II. W pozostałej części skargę oddala.

Uzasadnienie

Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w dniu [...] września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej Regulaminu). Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej Prokurator, skarżący) pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie wskazanych dalej obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona. W § 2 pkt 5 lit. b Regulaminu wprowadzono ograniczenia dotyczące rodzaju podłoża, na którym można myć pojazdy samochodowe poza myjniami, wskazując, iż czynności tych można dokonywać "na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości". Zdaniem Prokuratora niniejsza regulacja wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia, gdyż organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. W § 2 pkt 6 lit. b Regulaminu ograniczono naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw, wskazując jako przykłady: wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów. Skarżący podkreślił, że takie kazuistyczne wyliczenie i posłużenie się pojęciami nieostrymi narusza zasadę określoności regulacji prawnych. Regulamin wprowadzając zaś w § 2 pkt 6 lit. c ograniczenia naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, normuje zagadnienia uregulowane w ustawach. W § 2 pkt 7 Regulaminu określono czas, w jakim należy dokonywać sprzątania błota, śniegu i lodu. Prokurator podkreślił jednak, że u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia do określenia terminu do usunięcia tych zanieczyszczeń, ogranicza ten obowiązek do uprzątania nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednocześnie powielenie ustawowej definicji "chodnika" w Regulaminie było bezzasadne. Zdaniem Prokuratora, istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia stanowi również dopuszczenie w § 3 Regulaminu zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzania lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej. W niniejszym przepisie zawarto przy tym nieostre pojęcie "drobnego gruzu", co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale także nieprawidłowe ograniczenie w § 4 pkt 5 Regulaminu ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, które można przekazywać w ciągu roku do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (dalej PSZOK). Organ określił bowiem objętość 2m3 odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie wskazując równocześnie, że jest to maksymalnie dozwolona ich ilość. Prokurator podkreślił, że mimo ustawowego upoważnienia w tym zakresie, Organ nie przywołał w podstawie prawnej art. 6r ust. 3 u.c.p.g., który zawiera delegację ustawową do wprowadzenia takiego ograniczenia. Jako sprzeczne z ustawą ocenił też ograniczenie w § 4 pkt 8 Regulaminu odpadów komunalnych w postaci odpadów budowlanych i rozbiórkowych przyjmowanych w PSZOK-u wyłącznie do tych pochodzących z "drobnych robót budowlanych". Gmina ma bowiem obowiązek zapewnić odbiór tego rodzaju odpadów bez względu na okoliczności ich powstania. Skarżący wskazał jednocześnie na rozbieżność między niniejszym paragrafem Regulaminu a § 4 pkt 5, który określa konkretną ilość odpadów budowlanych i rozbiórkowych z jednego gospodarstwa domowego. Ilość tych odpadów pochodzących z drobnych prac budowlanych może być bowiem większa niż zakładane 2m3. W § 4 pkt 1 Regulaminu określono dodatkowe ustalenia co do miejsca zbierania i odbierania odpadów. Organ wskazał, że miejsca te mają odpowiadać § 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Prokuratora, niedopuszczalne jest wprowadzenie dodatkowych nakazów w tym zakresie, skoro kwestia ta została już kompleksowo uregulowana w akcie prawnym wyższego rzędu. Wykroczenie poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. stanowi wprowadzenie w § 4 pkt 4 Regulaminu nakazu trwałego zgniecenia opakowania przed włożeniem go do pojemnika, jeżeli rodzaj materiału na to pozwala. Nałożenie natomiast w § 7 ust. 4 Regulaminu obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów po zakończeniu imprezy masowej nastąpiło bez jakiegokolwiek upoważnienia w tym zakresie. Określenie w § 9 ust. 1, § 10 pkt 1 i pkt 2 lit. e i § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu maksymalnych pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych nie znajduje swej podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który upoważnia organ jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników i worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego, wskazanie w Regulaminie maksymalnych pojemności oraz wyznaczenie co do części pojemników jedynie dopuszczalnych pojemności - w sposób oczywisty wykracza poza delegację ustawową. Prokurator podkreślił zarazem, iż wprowadzenie w § 15 Regulaminu obowiązku dla właścicieli nieruchomości minimalizowania używania jednorazowych toreb (opakowań) nastąpiło bez upoważnienia ustawowego. Wbrew stanowisku wyrażonym w Regulaminie regulacja ta nie stanowi realizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Trudności interpretacyjne powoduje ponadto nieostre pojęcie "minimalizowania" użyte w niniejszym przepisie. W § 16 Regulaminu nałożono na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, obowiązek rejestrowania w miarę możliwości masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych, odbieranych od poszczególnych właścicieli nieruchomości zbierających te odpady w sposób selektywny. W u.c.p.g. brak jest jednak upoważnienia do nakładania obowiązków statystycznych na przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a ewentualne obowiązki w tym zakresie winny być kształtowane w oparciu o przepisy prawa cywilnego w umowie na realizację tego zadania. Zastosowanie określenia "w miarę możliwości" po raz kolejny pozbawia akt prawa miejscowego precyzyjności i określoności. Prokurator dostrzegł jednocześnie, że w § 18 ust. 1 Regulaminu użyte zostało nieznane u.c.p.g. pojęcie "osób będących właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych", gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulacje mają w tym zakresie mają dotyczyć osób utrzymujących zwierzęta domowe. W niniejszym przepisie Regulaminu wprowadzono jednocześnie normy dotyczące odpowiedzialności za zwierzęta. Materia ta jest jednak uregulowana w aktach prawnych rangi ustawowej. Podobnie wprowadzenie do § 18 ust. 2 Regulaminu obowiązku wobec utrzymujących zwierzęta domowe trzymania zwierząt na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich nie znajduje uzasadnienia wobec uregulowania tej kwestii w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wynika też, aby ustawodawca wyposażył lokalnego prawodawcę w uprawnienie do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, na terenie swojej nieruchomości obowiązku wykluczenia samowolnego dostępu osób trzecich na taką nieruchomość. W § 18 ust. 3 lit. a Regulaminu określono generalną zasadę prowadzenia wszystkich zwierząt domowych na uwięzi, a w dalszej części tego przepisu wprowadzono nakaz, aby w miejscach przeznaczonych do użytku wspólnego zwierzęta były zaopatrzone w kaganiec. Zdaniem Prokuratora należy uznać, że kwestia prowadzenia zwierząt na uwięzi dotyczy także wyprowadzenia ich na posesji należącej do osoby utrzymującej zwierzę, bez wkraczania na tereny wspólne. Przepisy te, jako wykraczające poza ustawowe upoważnienie, a zarazem nieuwzględniające cech zwierząt i innych uwarunkowań, nie są zgodne z przywołaną ustawą o ochronie zwierząt. Wprowadzenie do § 18 ust. 3 lit. b Regulaminu postulatu "stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami", wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe stanowi normę o charakterze ogólnym, niesprecyzowanym i niedookreślonym, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Wyjście poza zakres ustawowej delegacji stanowi również wprowadzenie w § 19 ust. 1 Regulaminu zakazu chowu zwierząt gospodarskich na terenach intensywnej zabudowy mieszkaniowej i letniskowej (osiedle domków jednorodzinnych i letniskowych). Skarżący podkreślił brak tożsamości między pojęciem "chowu" a ustawowym określeniem "utrzymywania" zwierzęcia. Jednocześnie, skoro Organ nie ustalił, jak wymaga tego u.c.p.g, zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, to tym samym nie wyczerpał upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora, określenie w § 19 ust. 2 Regulaminu warunków prowadzenia chowu zwierząt gospodarskich przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż dotyczy jedynie określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.