Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Wr 900/18

Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Decyzją z [...].08.2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Kolegium") - po rozpatrzeniu odwołania m.in. A. L. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...].06.2018 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] P. K., M. K. sp. j. z siedzibą we [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego (handel) na usługi o funkcji podstawowej - usługi oświaty (żłobek, przedszkole) oraz funkcji uzupełniającej - usługi małopowierzchniowe, handel małopowierzchniowy, w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] [...], lokal [...] we [...].

Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem nie narusza istotnie przepisów procesowych i wystąpiły wszystkie przesłanki materialnoprawne dla ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) - dalej jako "u.p.z.p.". Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, że zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca poddaje reglamentacji ustawowej poprzez obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zmianą zagospodarowania terenu jest bowiem budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych - istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Tym samym brak jest podstaw do stosowania w takim przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie planistyczne) i dokonywania na jego podstawie ustaleń co do istotnych okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego według zasad określonych w § 3 powołanego rozporządzenia. Brak obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego nie oznacza jednak zwolnienia organu od dokonania oceny kontynuacji funkcji zastanej zabudowy przez projektowane zamierzenie inwestycyjne, poprzez odniesienie się do zastanego sąsiedztwa urbanistycznego terenu planowanej inwestycji. W rezultacie trafnie organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Organ ten trafnie określił sąsiedztwo urbanistyczne planowanej inwestycji, poprzez uwzględnienie kwartału zabudowy, wyznaczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Kolegium podkreśliło, że w obszarze tym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, zaś funkcją uzupełniającą - usługi, zlokalizowane w przeważającej mierze w parterach budynków, w tym również przedszkole, położone w budynku przy ul. [...][...]. Na podstawie takich ustaleń Kolegium uznało, że planowana zmiana sposobu użytkowania koresponduje z dotychczasową funkcją urbanistycznego sąsiedztwa. Kolegium nie podzieliło przy tym zapatrywania wyrażonego w odwołaniu na temat braku kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji dotychczasowej zabudowy. Powołując się na dorobek orzecznictwa sądowego dotyczący rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję, a przy tym wystarczające jest stwierdzenie, ze przynajmniej jednak nieruchomość na ternie analizowanym posiadają taką funkcję, Kolegium stwierdziło, że planowane przedszkole nie będzie stanowić elementu obcego funkcjonalnie w sąsiedztwie urbanistycznym terenu planowanej inwestycji, skoro w pobliżu znajduje się już inne przedszkole. Po drugie, usługi oświatowe stanowią naturalne uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Kolegium nie podzielając stanowiska zawartego w odwołaniu na temat tego, że przedszkole jest na tym obszarze elementem całkowicie obcym i mocno kolidującym z typowo mieszkalnym charakterem okolicznej zabudowy, powołało się pomocniczo na przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Z tej regulacji wynika, że współistnienia na tym samym obszarze zabudowy mieszkaniowej i usług edukacyjnych jest wręcz konieczne dla realizacji inwestycji mieszkaniowych. Kolegium przy tym przedstawiło dotychczasowy sposób użytkowania planowanej inwestycji w aspekcie planowanego sposobu użytkowania lokalu. Wskazało, że dotychczasowa funkcja handlowa tego lokalu również oddziaływała na znajdujące się w tym samym budynku lokale mieszkalne. W parterze budynku nadal zlokalizowane są inne usługi, jak: salon fryzjerski, usługi bukmacherskie, kosmetyczne oraz biuro rachunkowe. Na tej podstawie organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu stanowić będzie radykalną ingerencję w wyłącznie mieszkaniowy charakter całego budynku. Ponadto również dotychczasowy sposób korzystania z lokalu nr [...] generował uciążliwości dla mieszkańców budynku (ruch pieszych i pojazdów w tym dostawczych).