Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 685/19

Służba celna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej jako: Dyrektor IAS lub organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096, dalej jako: k.p.a.), w związku z art. 169 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm., dalej jako P.w.k.a.s.), po rozpoznaniu wniosku J.W.(dalej jako: strona lub skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej złożonej propozycji z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" w punkcie 7, tj. w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i w tym zakresie ustalił wysokość uposażenia zasadniczego według mnożnika 2.490 kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia "[...]" Dyrektor IAS, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., złożył stronie pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Pismem z dnia "[...]" strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając niewłaściwe ustalenie stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego i w związku z tym, wniosła o uchylenie złożonej propozycji w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz o ponowne określenie stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, tj. stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem zasadniczym określonym co najmniej mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor IAS w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" określającą nowe warunki pełnienia służby. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/OI 739/17) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność podania, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za przedstawieniem wobec strony mniej korzystnych niż dotychczas warunków pracy wraz z ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia, odniesienia się przez organ do twierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego a także umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia "[...]" Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" określającą nowe warunki pełnienia służby. W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 września 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 545/18) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ nie w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 14 listopada 2017r. Podniesiono, że wobec możliwości gradacji wysokości mnożnika w granicach określonych w rozporządzeniu, przyjęcie jego określonej wysokości, tym bardziej minimalnej wymaga wyjaśnienia i uzasadnienia oraz wskazania kryteriów jakimi posługiwał się organ, ustalając określoną wysokość mnożnika dla poszczególnych funkcjonariuszy. W toku ponownego postępowania strona wniosła szereg wniosków dowodowych. Odnosząc się do nich Dyrektor IAS wskazał, że zasady kształtowania wynagrodzeń pracowników i uposażeń funkcjonariuszy przy składaniu propozycji zostały wyjaśnione poprzez załączenie do akt sprawy Zestawienia zawierającego wykazy wynagrodzeń pracowników i funkcjonariuszy na dzień 28 lutego 2017r. (przed przyjęciem propozycji) i na dzień 1 czerwca 2017r. (po przyjęciu propozycji). Odmawiając przeprowadzenia niektórych dowodów organ wyjaśnił, że proces przedkładania propozycji pełnienia służby był procesem wymagającym przeanalizowania w krótkim czasie, w sposób najefektywniejszy i dokładny, wszystkich stosunków służby. Propozycje były składane funkcjonariuszom sukcesywnie, po analizie przesłanek wynikających z art. 167 ust. 7 P.w.k.a.s., zaś arkusz EXCEL, który przywołała strona w jednym z wniosków dowodowych, był narzędziem, które miało jedynie charakter techniczny i pomocniczy. Arkusz ten posłużył do przygotowania dokumentów propozycji, a nie ustalania wysokości wynagrodzenia, gdyż to leżało w gestii Dyrektora IAS. Podniesiono, że organ przeprowadził analizę porównawczą posiadanych przez stronę kwalifikacji i doświadczenia zawodowego w odniesieniu do kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariuszy, którym zaproponowano stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej i starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w Dziale Granicznym. WSA w wyroku z dnia 11 września 2018r. nakazał bowiem wskazanie motywów, jakimi kierował się organ przy ustalaniu mnożnika kwoty bazowej przy jednoczesnym uznaniu szerokich kompetencji w odniesieniu do pozostałych ekspertów Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w Dziale Granicznym. Dokonując powtórnej analizy złożonej propozycji służby Dyrektor IAS uznał, że zasadnym jest podwyższenie stronie uposażenia zasadniczego do poziomu 2.490. Zbadano okoliczności wynikające z akt osobowych strony oraz systemu kadrowego i szkoleniowego, dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami: dyplomami, zaświadczeniami o ukończenia szkoleń, kursów, itp., przebiegu służby potwierdzonych, m.in. opiniami i ocenami przełożonych oraz kolejnymi awansami, jak również uposażenia zasadniczego i dodatków do tego uposażenia. Uwzględniono również posiadane wykształcenie wyższe, które strona uzyskała na kierunku: zootechnika w zakresie zarządzania i marketingu na obszarach wiejskich oraz fakt ukończenia dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie: kryminalistyczno-prawnym dla celników i dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie audyt i kontrola wewnętrzna. Organ wziął też pod uwagę okoliczność, że strona systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje i uczestniczyła w licznych szkoleniach oraz, że była wielokrotnie wyróżniana, w tym także w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Organ szczegółowo przedstawił i przeanalizował przebieg służby strony. Podano przy tym, że z dniem 1 marca 2013r. strona została awansowana na stanowisko audytora wewnętrznego z uposażeniem zasadniczym określonym mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2.614 i powierzono jej kierowanie Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego do dnia 30 czerwca 2013r., a następnie zakresem obowiązków z dnia 13 czerwca 2013r. powierzono jej obowiązki kierującego Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego, które pełniła do 28 lutego 2017r. Natomiast z dniem 26 stycznia 2016r. strona została mianowana na stopień komisarza celnego. Ponadto w trakcie pełnienia służby strona była powoływana na szereg innych stanowisk i uczestniczyła w pracach nad przygotowaniem Strategii Zarządzania Ryzykiem. Odnosząc się do kwestii posiadanego przez stronę stopnia służbowego zaznaczono, że organ zobowiązany był do wypełnienia dyspozycji art. 169 ust. 1 P.w.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień równorzędny do dotychczasowego. Dlatego też zaproponowano stronie stopień służbowy komisarza, zaś mnożnik został ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2017r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 414). Podniesiono, że zaproponowany stronie od dnia 1 marca 2013r. mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego na poziomie 2.614 w związku z powołaniem jej na stanowisko audytora wewnętrznego był najniższym mnożnikiem przewidzianym dla tego stanowiska. Pomimo podwyższania przez stronę kwalifikacji, chociażby poprzez udział w szkoleniach, spotkaniach zespołów projektowych, konferencjach, do dnia złożenia propozycji mnożnik ten pozostawał na tym samym poziomie. Podkreślono, że w złożonych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. 11 propozycjach, 9 funkcjonariuszom zaproponowano takie same stanowiska służbowe, jakie posiadali przed propozycją. Natomiast ustalenie stanowiska służbowego stronie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U z 2017r. poz. 444). Wyjaśniono, że ustawa z dnia 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 211), wprowadziła w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2013r. poz. 1404, ze zm.) z dniem 1 kwietnia 2015r. zmianę dotyczącą statusu stanowiska audytora wewnętrznego. Zgodnie z dodanym art. 113 ust. 1a na stanowiska audytora wewnętrznego nie powołuje się funkcjonariusza. Jednocześnie strona nadal pełniła służbę jako funkcjonariusz, gdyż w myśl art. 27 tej ustawy funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili służbę na stanowisku audytora wewnętrznego, utrzymali dotychczasowy status funkcjonariusza celnego. Od dnia 1 marca 2017r. stanowisko służbowe audytora wewnętrznego nie jest zaliczane do stanowisk eksperckich, ponieważ zadania wykonywane na tym stanowisku nie wchodzą w skład katalogu zadań realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Tym samym przedłożenie stronie propozycji na stanowisku audytora wewnętrznego wiązałoby się z koniecznością przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. Przedstawiono jak na dzień 1 czerwca 2017r. kształtowała się ilościowo struktura stanowisk w Dziale Granicznym oraz struktura stanowisk niekierowniczych funkcjonariuszy w IAS oraz w jakich granicach został ustalony mnożnik dla tych stanowisk. Wskazano, że mnożnik uposażenia zasadniczego stronie został określony na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 446), które ustalało mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej od 2,321 do 2,721. Podano szczegółowo, ilu funkcjonariuszom złożono propozycję pełnienia służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej, ilu z nich zachowało dotychczasowy mnożnik kwoty bazowej, a także jakie stanowiska zajmowali oni przed złożeniem im propozycji, a także jak kształtowały się ich wynagrodzenia. Podano, że po przeanalizowaniu posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy/służby, organ doszedł do przekonania, że stronie powinno zostać zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,490 mnożnika kwoty bazowej. W ocenie organu uposażenie w takiej wysokości w pełni odzwierciedla posiadane przez stronę kwalifikacje i kompetencje, a na tle uposażeń, które zostały zaproponowane funkcjonariuszom pełniącym funkcje niekierownicze, plasuje stronę na 9 miejscu spośród 786 złożonych propozycji służby. Podano, że wyższe uposażenie zasadnicze zaproponowano tylko 8 osobom na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, w tym byłemu dyrektorowi izby celnej, 2 byłym zastępcom dyrektora izby celnej, 2 byłym naczelnikom urzędu celnego, byłemu zastępcy naczelnika urzędu celnego, byłemu kierownikowi referatu oraz byłemu starszemu ekspertowi Służby Celnej. Podkreślono, że mimo wysokich kwalifikacji strony nie jest możliwe ustalenie uposażenia w wysokości, jaką miała w okresie pełnienia funkcji audytora wewnętrznego, kierującego Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego. Wskazano, że zgodnie z kartami zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, identyczne zadania na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej jak strona, posiadało w Dziale Granicznym jeszcze 2 funkcjonariuszy, przy czym ich uposażenie zasadnicze zostało określone mnożnikiem kwoty bazowej 2,321. Wskazano, że w razie nieobecności stronę zastępował młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej. Skoro zatem zadania wykonywane przez stronę mogły być wykonywane również przez funkcjonariusza zajmującego niższe niż strona stanowisko służbowe, należy uznać, że to nie zakres zadań, obowiązków i uprawień, zadecydował o podwyższeniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego strony z 2.321 na 2.490, lecz wysokie kwalifikacje. Określając wysokość uposażenia strony organ miał na uwadze również fakt, że wysokość określonego uposażenia dla funkcjonariuszy na stanowiskach niekierowniczych, nie powinna być określona na takim samym poziomie, jak mnożnik uposażenia kierownika komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę. Wskazano na konieczność zachowania w organizacji określonej struktury (hierarchii) wynagrodzeń. Podano, że reforma finansów publicznych nastąpiła poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, że dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. Tym samym doszło do połączenia trzech różnych budżetów, w jeden budżet przeznaczony na finansowanie działalności Izby Administracji Skarbowej w O. Z zestawienia zawierającego wykazy wynagrodzeń pracowników i funkcjonariuszy na dzień 28 lutego 2017r. i na dzień 1 czerwca 2017r. wynika, że plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zakończonym procesie przedkładania propozycji służby uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów. W związku ze zmniejszeniem planu etatów, zmniejszeniu uległy również środki przeznaczone na uposażenia dla funkcjonariuszy. Dyrektor IAS, składając propozycje pracy lub służby tak dużej ilości pracowników i funkcjonariuszy, musiał dostosować dotychczasowy stan kadrowy do nowotworzonej struktury organizacyjnej i do zadań nałożonych na organy KAS, w ramach posiadanych środków finansowych. Dyrektor IAS, z uwagi na zmianę przepisów dotyczących dodatków kontrolerskich, musiał też zabezpieczyć dodatkowe środki dla większej ilości funkcjonariuszy wykonujących zadania kontrolne. Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z analizy posiadanego przez stronę doświadczenia i kwalifikacji w kontekście wyznaczenia jej na kierownika Centrum Krajowej Administracji Skarbowej ds. Ustalania i Odzyskiwania Mienia, Dyrektor IAS wyjaśnił, że przedstawione przez stronę fakty nastąpiły już po przedłożeniu propozycji pełnienia służby. Organ wskazał, że nie stosował mechanicznego obniżania uposażenia funkcjonariuszom i kadrze kierowniczej. Podano, że propozycje pełnienia służby nie zawierały wyłącznie najniższego mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego dla danego stanowiska, jak dowodzi strona, lecz kształtowały się również w górnych granicach przewidzianych dla tego stanowiska. Wskazano, że Konstytucja RP nie gwarantuje ani pewności, ani stałości zatrudnienia w jakiejkolwiek formie. Dlatego też, co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie, w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. Ponadto ustawodawca w ramach przeprowadzanej reformy dopuścił także przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a także wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia mu żadnej propozycji ani służby, ani zatrudnienia. Skoro zatem zarówno stanowisko, jak i uposażenie są wyrazem osiągniętych na przestrzeni lat kwalifikacji i przebiegu służby, to oznacza, że kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zostały przez organ uwzględnione.