Wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1170/19

Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw.

Uzasadnienie

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z [...] kwietnia 2019 r., NR [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...]grudnia 2018 r., znak: [...]i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] pozwolenia na budowę, obejmującego montaż zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] o nr [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...] - działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...].

Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. Z K wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...]maja 2018 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem Nr [...]z [...] grudnia 2018 r., Prezydent [...]wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...]z [...]maja 2018 r.

Decyzją Nr [...]z [...] grudnia 2018 r. Prezydent [...]odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...]z [...]maja 2018 r.

Z K wniósł z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] grudnia 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...]decyzją z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...]z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, stwarzającym prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Za cel tego postępowania przyjmuje się ustalenie czy postępowanie zwykłe, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte określonymi wadami prawnymi i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania, jak i ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość ta wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.c. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu I instancji we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego w pierwszej kolejności było zbadanie czy wniosek oparty o te przesłanki został złożony w terminie. Termin ten natomiast należało zbadać odnosząc się do ogólnej reguły przewidzianej w art. 148 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga, dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 39/10, wyrok NSA z 10 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 622/05). Bieg tego terminu rozpoczyna się już w dacie powzięcia przez stronę jakiejkolwiek wiadomości o istnieniu decyzji. Kluczowym jest bowiem to, kiedy strona uzyskuje pierwsze informacje o fakcie wydania kwestionowanej decyzji, nie zaś to kiedy otrzymuje do jej treści pełen dostęp. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z powołanego przepisu wynika, iż strona musi wykazać w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, na tyle precyzyjnie, aby organ mógł ustalić, czy podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o tychże okolicznościach. Ciężar dowodu dotyczącego zachowania terminu spoczywa na stronie, która w sposób niebudzący wątpliwości musi udowodnić (nie wystarczy uprawdopodobnienie), w jakim dniu dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania. Organ odwoławczy przytoczył także wyrażony przez NSA w wyroku z 6 maja 2008 r., sygn. akt. II OSK 510/07 pogląd, iż organ musi dokonać weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów w kontekście całokształtu materiału dowodowego i swoje stanowisko należycie uzasadnić. Tym samym organ nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, LEX nr 55743; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r" sygn. akt VII SA/Wa 2214/09, LEX nr 760086). Na podstawie analizy akt sprawy oraz twierdzeń skarżącego organ odwoławczy przyjął, że skarżący o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania dowiedział się w trakcie jej realizacji, uzyskując 23 listopada 2018 r. dostęp do jej treści w Instytucie Sportu. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że skarżący podając okoliczności wskazujące na zachowanie ustawowego terminu nie uzasadnił ich na tyle by móc udowodnić, iż jego podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu, zgodnie z art. 148 k.p.a. Organ odwoławczy uznał za nieprecyzyjne sformułowanie "w trakcie realizacji" - jako decydujące dla wyznaczenia daty powzięcia wiadomości o istnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec stanowienia tym zwrotem o posiadaniu przez skarżącego samej już wiedzy o wydanej decyzji nie pozwala ze ścisłością dostateczną do ustalenia na określenie kiedy rzeczywiście skarżący dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego nie budziło wątpliwości, iż Prezydent [...] wznawiając postępowanie nie zbadał wnikliwie kwestii terminowości wniosku o wznowienie. Organ odwoławczy dostrzegł, że w sytuacji gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując iż nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w istocie rolą organu w ramach fazy właściwej wznowionego postępowania jest ustalenie posiadania przez taką osobę interesu prawnego, jako warunkującego jej legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wyjaśnił, że interesu prawnego nie można wywodzić z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje ani też dokonywać jego oceny w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mający charakter szczególny względem przywołanej normy ogólnej art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy powołał się na ustawową definicję pojęcia obszaru oddziaływania, zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz wyrażony w wyroku NSA z 9 października 2007 r., sygn. akt. II OSK 1321/06 pogląd, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że koniecznym jest każdorazowe ustalenie przez organ przepisów odrębnych, które ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego wprowadzają w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Podstawę więc do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa. Tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie mogą stwarzać podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas interes faktyczny a nie prawny. Organ odwoławczy wskazał także, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie, jako związana z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu, nie może zamykać się w zbadaniu tylko kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. O ile bowiem istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, należy przyjąć, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, pod warunkiem jak wskazano wcześniej, iż artykułowane przez nie zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, a więc ich uzasadnionego interesu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując na okoliczność niebrania bez własnej winy udziału w sprawie, organ orzekający zobowiązany był podjąć stosowne czynności zmierzające do właściwego ustalenia obszaru odziaływania obiektu, w celu szczegółowego zbadania interesu prawnego skarżącego, przy zapewnieniu mu udziału w czynnościach tę kwestię wyjaśniających. Rozpoznanie tegoż interesu bez zapewnienia czynnego udziału jednostki, jako sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, narusza wartości w postaci prawa do procesu, w tym prawa do obrony. Organ odwoławczy wskazał, że przy badaniu tego interesu ocenie powinna też podlegać prawidłowość oznaczenia stanu własności nieruchomości skarżącego mającej znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji tj. potwierdzenie posiadania przez niego tytułu prawnego w tym względzie. Według organu odwoławczego organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nieruchomość skarżącego tj. działka ew. nr [...] z obrębu [...]położona przy ul. [...], jako nie umieszczona w postępowaniu zwykłym w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, nie znajduje się w nim, a więc jej właściciele nie mogą być stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tym samym organ nie dokonując własnej oceny tego obszaru przez pryzmat przepisów prawa materialnego nie wskazał norm pozwalających skutecznie przyjąć, iż nieruchomość skarżącego rzeczywiście w takim obszarze nie powinna się znaleźć. W konsekwencji organ odnosząc się jedynie do sfery oddziaływania obiektu, wyznaczonej przez inwestora, pomijając całkowicie analizę możliwości istnienia przepisu nakładającego obowiązek umieszczenia działki skarżącego w tym obszarze, w istocie w toku postępowania wznowieniowego nie przystąpił do ustalenia jego interesu prawnego jako podstawy do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, nie podejmując jednocześnie próby wyjaśnienia tej kwestii w drodze wezwania skarżącego do wskazania przepisu prawa materialnego z którego wywodziłby, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ I instancji nie wystąpił do skarżącego o dokument potwierdzający jego prawo współwłasności do działki, jako mogący dodatkowo przesądzać o jego legitymacji procesowej w sprawie. Tym samym organ I instancji, odstępując od właściwego zbadania obszaru oddziaływania obiektu, a w gruncie rzeczy interesu prawnego skarżącego, nie określając w sposób przekonujący braku norm prawa materialnego z których w tym konkretnym przypadku mogłaby wynikać dla niego ochrona prawna, nie mógł w pełni uznać, iż przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie faktycznie nie istnieje, co w rezultacie nie mogło skutkować zaistnieniem podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Nr [...]z [...] maja 2018 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ani w toku postępowania wstępnego, a następnie właściwego Prezydent [...]nie odniósł się do podniesionej przez skarżącego we wniosku wznowieniowym z 29 listopada 2018 r. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie analizując nie tylko jej wystąpienia, ale też możliwości zastosowania jej w rozpoznawanej sprawie jako podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej Nr [...]w ramach postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy, powołując się na art. 7 k.p.a., wskazał, iż jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wyczerpujące zbadanie okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją wskazanych zasad jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie można uznać by organ I instancji dokonał odpowiedniego ujawnienia procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, że organ II instancji mając wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, stwierdzając zarazem potrzebę dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia w niej dowodów i materiałów, stosownie do treści przepisu może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji po stronie organu odwoławczego powstaje brak uprawnień do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie jako że mogłoby to prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantującej stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przekazując sprawę w tym trybie, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, poprzedzając podjęcie rozstrzygnięcia oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. W ocenie Wojewody [...], w świetle poczynionych ustaleń należało przyjąć, że organ I instancji w zakresie istotnym dla wydanej decyzji, w toku postępowania wznowieniowego nie przeprowadził w nim na tyle dostatecznej analizy materiału sprawy, która poprzez stosowną argumentację i zgromadzone dowody wskazywałaby dlaczego - w jego ocenie - w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające z jednej strony przyjęcie terminowego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z 29 listopada 2018 r., z drugiej zaś przemawiają za brakiem interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji oceniając ponownie spełnienie przesłanek wznowieniowych w pierwszej kolejności winien dopełnić prawidłowego zbadania zachowania terminu przez skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, uwzględniając wymagania art. 148 k.p.a., a następnie oceniając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien wziąć pod uwagę fakt, iż w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę należy ustalić obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie interes prawny skarżącego w oparciu o weryfikację przepisów materialnych w kontekście zarówno przysługującego mu prawa do działki ew. nr [...]jak i podnoszonych przez niego okoliczności związanych z realizacją zamierzonej inwestycji, nie poprzestając w tym względzie jedynie na wytycznych inwestora. Zdaniem organu odwoławczego ze wskazanych wyżej powodów zaskarżona decyzja Nr [...] z [...]maja 2018 r. nie mogła się ostać, jako wydana z naruszeniem prawa i bez należytego wyjaśnienia podstawy jej uchylenia, a więc jako obarczona istotną wadliwością w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu, kwestionujące decyzję Nr [...]z [...]maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie mieści się ich rozpatrywanie, albowiem biorąc pod uwagę etap na jakim znajduje się ta sprawa, Wojewoda [...]nie ma podstaw do ponownej oceny projektu budowlanego, gdyż dopiero stwierdzenie, iż zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., mogłoby dawać organowi możliwość analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem zgodności z przepisami prawa. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na istotne dla wyniku postępowania uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego należało stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaznaczając iż wskazania co do ponownego postępowania wynikają wprost z rozważań Wojewody [...]i sprowadzają się do dokonania zgodnie z opisanymi zasadami właściwej oceny posiadania przymiotu interesu prawnego przez stronę skarżącą w świetle dyspozycji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 148 k.p.a., przy uwzględnieniu podjętego stanowiska w stosownym uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.