Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2034/18

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

J. G. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] ("wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] ("starosta", "organ I instancji") z [...] lutego 2018 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Ś. i J .N. - Ś. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z garażami podziemnymi, z instalacją gazową oraz urządzeniami budowlanymi, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb ew. [...] J. jedn. ew. [...] P. - obszar wiejski,

Od decyzji starosty z [...] lutego 2018 r. nr [...] w ustawowym terminie odwołanie wniósł skarżący.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze. zm), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję starosty z [...] lutego 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone art. 32 pkt. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Złożyli prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego i spełnia wymogi § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) oraz jest zgodny z przepisami technicznobudowlanymi. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę mającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wymagane opinie i uzgodnienia. Wojewoda zwrócił uwagę, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektonicznobudowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przed wydaniem decyzji organ administracji architektonicznobudowlanej sprawdza zgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru we wsi Józefosław część III w gminie P., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 1998 r. Inwestycja usytuowana jest w strefie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem M. Zgodnie z § 37 powołanego planu miejscowego podstawowym przeznaczeniem terenów zabudowy mieszkaniowej jest niskie, intensywne mieszkalnictwo w formie zabudowy wolnostojącej jednorodzinnej, zwartej jednorodzinnej w tym: zabudowy bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i małych domów mieszkalnych oraz zabudowy wielorodzinnej. Plan miejscowy ustala intensywność zabudowy netto na poziomie do 1,0 przy średniej ilości mieszkań około 50-100/ha terenów brutto. Zgodnie z § 40 planu przeznaczeniem dopuszczalnym terenu zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej symbolem M, jest lokalizacja usług nieuciążliwych, wbudowanych w budynkach mieszkalnych na całym terenie objętym opracowaniem, przy zachowaniu wszystkich zasad zabudowy, ustalonych w planie (§ 39). Plan zaleca koncentrację tych usług wzdłuż ulic istniejących i projektowanych. Plan dopuszcza lokalizowanie na działkach budynków gospodarczych, garaży i innych budynków pomocniczych, pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań dotyczących zabudowy. W § 39 planu ustalono, w stosunku do nowej zabudowy oraz budynków przebudowywanych i modernizowanych, wymogi wysokości budynków - do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym i możliwością podpiwniczenia do wysokości 1,5 m nad obecny poziom terenu, przy zachowaniu łącznej maksymalnej wysokości budynku od obecnego poziomu terenu do kalenicy - 14 m. Z dokumentacji wynika, że w rozpoznawanej sprawie wysokość budynków wynosi 13,40 m od obecnego poziomu terenu. Odnośnie kąta nachylenia połaci dachowych, plan miejscowy ustala stosowanie dachów spadzistych, o kącie nachylenia w granicach 30° - 45°. Z dokumentacji projektowej wynika, że kąt nachylenia dachu wynosi 30°. Zgodnie z planem miejscowym intensywność zabudowy netto winna wynosić max 0,1. Z dokumentacji wynika, że intensywność zabudowy wynosi 0,97. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że przy inwestycji zostały zachowane wskaźniki zagospodarowania terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zwrócił uwagę, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja, plan miejscowy nie określa ilości miejsc parkingowych. Zaprojektowane zostało 18 miejsc parkingowych w garażach podziemnych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym dwa miejsca dla niepełnosprawnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ma obowiązek sprawdzenia m. in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi. Do tych przepisów zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z § 18 powołanego rozporządzenia: 1) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne; 2) liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W ocenie wojewody inwestycja jest też zgodna z § 12 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z zapisami § 12 ust. 1 tego rozporządzenia - jeżeli z § 13, 60 i 271 - 273 lub z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej powinien być oddalony 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m, jeżeli jest zwrócony do granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Projektowana inwestycja spełnia powyższe warunki. Minimalna odległość balkonu od granicy z działką sąsiednią wynosi 2,51 m, natomiast od projektowanej skarpy 1,87 m. Odległości te są zgodne z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które stanowią, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Z zawartej w dokumentacji analizy zacienienia i przesłaniania wynika, że projektowane budynki i plac zabaw dla dzieci nie naruszają § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko jak też nie wprowadzi ograniczeń w swobodnym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Inwestycja nie stwarza również zagrożenia dla działek sąsiednich. Według organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...], [...] w J., należących do skarżącego, lecz jedynie uciążliwość. Planowana inwestycja jest zgodna z prawem, a ewentualne niedogodności czy też uciążliwości stanowią podstawę do roszczeń cywilnoprawnych, nie należących do kompetencji organów administracji architektonicznobudowlanej. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób. których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych, takich jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te mają za zadanie chronić interesy obydwu stron biorących udział w postępowaniu przed organem administracji architektonicznobudowlanej. Dlatego, gdy pozwolenie na budowę zostanie wydane bez naruszenia tych przepisów, nie można stawiać zarzutów, iż pozwolenie to narusza prawa skarżącego. Argumenty skarżącego prowadzą do konkluzji, że realizacja zamierzonej inwestycji spowoduje niekorzystne skutki w postaci naruszenia interesów faktycznych, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Okoliczności te nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom technicznobudowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z 26 kwietnia 1996 roku, III ARN 87/95 OSN 1996/21/316, postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99 LEX nr 77640). Właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora ma wynikające z art 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Jak stanowi art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zmierzenia budowlanego z przepisami. Usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, ale także wyważenie interesów prawnych inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym me może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z 7 k.p.a. rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego sporną sprawę, jest obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wojewoda uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. Organ odwoławczy powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 16 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 672/05), zgodnie z którym nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, niedopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.