Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 196/18

Administracyjne postępowanie; Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki części sieci niskiego napięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332, dalej jako: P.b.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał firmie "[...]" S.A. w terminie 3 miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr "[...]" położonej w miejscowości P. gmina D., składającej się z trzech słupów o konstrukcji strunobetonowej wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na wskazanej działce. W uzasadnieniu podano, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na przedmiotowej działce został złożony w dniu 21 stycznia 2014r. przez M. i G. K. W toku postępowania ustalono, że na działce znajdują się dwie linie energetyczne (średniego i niskiego napięcia) oraz że wykonano roboty budowlane polegające na posadowieniu słupów o konstrukcji strunobetonowej. Wskazano, że sieć powstała w latach siedemdziesiątych XX wieku, natomiast słupy z uwagi na ich stan wymieniono w roku 2012. Inwestor, tj. "[...]" S.A. nie uzyskał pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie lub remoncie linii energetycznej zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Wskazano, że roboty budowlane polegające na przebudowie sieci energetycznej są robotami wykonywanymi w sposób inny niż określone w art. 48 i 49b P.b. W przypadku samowolnego wykonywania takich robót zastosowanie znajduje tryb naprawczy, określony w art. 50-51 P.b., którego celem jest doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podano, że doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa ma nastąpić nie tylko na podstawie P.b., ale również prawa cywilnego, dlatego nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie jednego miesiąca dokumentów, które będą wskazywały, iż inwestor ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tytuł cywilnoprawny) na przedmiotowej działce. Jednakże Spółka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, a w związku z tym organ I instancji decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał inwestorowi w terminie trzech miesięcy rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na przedmiotowej działce. W wyniku złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę linii energetycznej, a w związku z tym należało zastosować tryb określony w art. 50-51 P.b., ale art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. winien mieć zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym nakazano ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem, a dopiero w wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia inicjatywy w tym kierunku, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, albo rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w celu zagwarantowania bezpieczeństwa użytkownikom danego obiektu i osób trzecich. Jednocześnie stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 P.b., a organ I instancji nie mógł żądać od inwestora wykazania się zgodą właściciela nieruchomości, jako przesłanki zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Skarga wniesiona na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została oddalona wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015r. Podniesiono, że Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły wykonane roboty budowlane jako przebudowę, których wykonanie - stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. - wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że w przypadku samowolnej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 P.b. Jednakże postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 P.b., po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. Sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż w sprawie nie dokonano ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolnie wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że m.in. organ nie ustalił, kiedy rozpoczęto roboty budowlane, kto był wówczas właścicielem przedmiotowej działki oraz czy prawdziwe jest twierdzenie inwestora, że w dacie rozpoczęcia robót dysponował zgodą ówczesnego właściciela terenu na wykonanie przedmiotowej wymiany słupów. W toku ponownego rozpoznania sprawy firma "[...]" S.A. wyjaśniła, że w dniu 10 lipca 2012r. przystąpiła do wymiany przewodów i słupów na przedmiotowej działce, a w dniu 18 września 2012r. dokonano całkowitego zakończenia prac, zaś wykonawca prac uzgodnił wykonanie słupów i przewodów z właścicielami według stanu własnościowego na dzień 20 lipca 2012r., którymi nie byli G. i M. K. Jednocześnie Spółka nie przedstawiła żadnego dokumentu na potwierdzenie posiadania takiego prawa podając, że korzysta z przedmiotowej nieruchomości na zasadach posiadania służebności gruntowej nabytej przez zasiedzenie oraz nadesłała kopię złożonego do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia tej służebności. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie nakazał Spółce w terminie 3 miesięcy rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na przedmiotowej działce, a w wyniku odwołania decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując że niezasadnie uznano, że postępowanie naprawcze powinno doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem cywilnym oraz że nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia daty wykonania robót. Podano, że wyrokiem z dnia 23 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wywiedzioną na tę decyzję. W międzyczasie ustalono, że nowym właścicielem przedmiotowej działki został A. W. K. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji stwierdził, że wykonane roboty stanowiły przebudowę, a inwestor w pierwszej kolejności powinien być właścicielem terenu, na którym planuje wykonywać roboty budowlane lub posiadać zgodę właściciela terenu na prowadzenie robót budowlanych. Ustalono, że dysponentem przedmiotowej działki w momencie rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 20 lipca 2012r. byli: w 312/400 udziału działki Agencja Nieruchomości Rolnych, w 55/400 udziału gmina D. oraz w 33/400 J. i T. S. Przy czym w dniu 20 lipca 2012r. G. i M. K. wylicytowali od Agencji Nieruchomości Rolnych udział wynoszący 312/400 przedmiotowej działki, a w dniu 7 września 2012r. podpisali akt notarialny kupna udziałów działki i objęli je w posiadanie. W roku 2013 G. i M. K. wykupili udziały należące do Gminy D., a na mocy postanowienia Sądu o zniesieniu współwłasności stali się oni jedynymi właścicielami działki nr "[...]". Podano, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie udzieliła zgody na wykonywanie przedmiotowych robót. Także gmina D. zaprzeczyła, aby zezwalała na ich wykonywanie. Przesłuchani przez organ J. i T. S. zeznali, że udzielili zgody firmie "[...]" na wykonywane robót, ale ich zeznania różnią się stwierdzeniami, co do jakich robót była wyrażana zgoda i komu była ona wyrażana, a poza tym świadkowie nie posiadają żadnego dokumentu świadczącego o udzielonej zgodzie. Także "[...]" S.A., pomimo kilkukrotnych wezwań, nie przedstawiła zgody na wykonywanie robót na przedmiotowej działce. Ustalono zatem, że firma "[...]" S.A. w momencie rozpoczęcia robót, a także podczas ich kontynuowania nie miała prawo do realizowania inwestycji budowlanej na przedmiotowej działce, a przedstawiony wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej nie odnosi się do robót wykonanych w 2012r.