Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wr 512/17

Planowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 25 września 2014 r. nr XLVIII.213.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Pichorowice oddala skargę na § 27 w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/2 i I.KDW/3, a także rysunku planu w zakresie tych terenów, § 32 pkt 2 lit. a oraz § 34 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 492/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 25 września 2014 r. nr XLVIII.213.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Pichowice w pkt I. stwierdził nieważność § 7 ust. 18 we fragmencie "oraz z dopuszczeniem na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P zwiększenia łącznej powierzchni, mierzonej po obrysie zewnętrznym, do 20 m2 dla terenu działki", § 7 ust. 19, § 15 ust. 4, § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a, § 10 ust. 2 pkt 1 we fragmencie: "na warunkach uzgodnionych z gestorem terenu", § 14 pkt 2, § 16 oraz załącznika graficznego nr 1" w części dotyczącej terenu I.US/1, § 21 pkt 2 lit. b we fragmencie: "napowietrznej i, § 27 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/2 i I. KDW/3 a także rysunku planu w zakresie tych terenów, § 16 pkt 2 lit. a, § 32 pkt 2 lit. a, § 34 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c, § 24 pkt 3 lit. c, § 44 ust. 1 we fragmencie: "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości" zaskarżonej uchwały; w pkt. II dalej idącą skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku sąd przywołał treść art. 147 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., określający możliwe rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., które wskazują przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego oraz merytoryczny zakres regulacji, które muszą lub powinny znaleźć się w projekcie planu miejscowego. Sąd podkreślił, że regulacje z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. precyzuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do podniesionych względem skarżonej uchwały zarzutów sąd uznał, że w zdecydowanej większości są one zasadne, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych w sentencji wyroku zapisów. Względem § 7 ust. 18 we fragmencie "oraz z dopuszczeniem na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P zwiększenia łącznej powierzchni, mierzonej po obrysie zewnętrznym, do 20 m² dla terenu działki" uchwały sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut organu nadzoru wskazujący na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zapisów części tekstowej i graficznej potwierdza, że istotnie symbol ,,P’ ’ nie został ujęty w części graficznej planu. Mając na względzie konieczność spójności poszczególnych elementów planu sąd uznał, że zaistniała konieczność eliminacji tych elementów z zapisu tekstowego, które nie znajdują odzwierciedlenia w części tekstowej. Bez znaczenia, zdaniem sądu, pozostawała okoliczność w jakich rozbieżność powstała, mianowicie oczywistej omyłki czy błędu, jak wyjaśnia Wójt Gminy Udanin. Dostrzeżona nieprawidłowość powoduje nieważność przedmiotowego fragmentu § 7 ust. 18 uchwały. Dalej sąd wskazał, że w § 7 ust. 19 i § 15 ust. 4 uchwały Rada Gminy Udanin odniosła się do konieczności zgłoszenia Szefostwu Służb Ruchu Lotniczego RP budowy elektrowni wiatrowej przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazała na obowiązywanie dla elektrowni wiatrowych jako przeszkód lotniczych o wysokości ponad 100 m przepisów odrębnych. Po analizie treści skargi sąd uznał, że skarżący precyzyjnie wskazał zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych regulującego kwestie zamieszczone w uchwale. Stwierdził, że skoro jak wynika z zapisów rozporządzenia konkretny obowiązek (zgłaszanie przeszkód lotniczych) został już uregulowany przepisem prawa powszechnie obowiązującego nie istnieją podstawy do powielania analogicznej regulacji w zapisach prawa miejscowego. Sąd zwrócił uwagę, że Rada Gmina Udanin nie posiadała kompetencji do dokonywania takowych uregulowań. Sąd uznał za trafny zarzut odnoszący się do § 15 ust. 4 uchwały gdzie w sposób sprzeczny z treścią rozporządzenia dokonano modyfikacji obowiązujących przepisów zapisami uchwały. Wobec powyższego Sąd podzielił zarzut skargi istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Sąd wskazał, że z treści § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały wynika, że ustalając strefy ochronne wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych dopuszczono zmiany położenia tych stref w przypadku zmiany przebiegu samych linii. Mając na uwadze argumenty organu nadzoru, własną analizę zapisów uchwały oraz stanowisko rady w odpowiedzi na skargę stwierdził, że intencją gminnego prawodawcy było dopuszczenie możliwości przesunięcia strefy ochronnej celem uwzględnienia warunków ekonomicznych czy nowych technologii. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek sam zamysł był słuszny, niewątpliwie została stworzona możliwość przesunięcia strefy ochronnej w warunkach innych niż przewidziane w planie, który zagadnienia związane z zasadami ochrony środowiska i przyrody winien rozstrzygać jednoznacznie i czytelnie, bez pozostawiania możliwości niejako "następczego" ich regulowania. Mając na uwadze stanowisko Rady Gminy Udanin, że przesunięcie czy przebudowa sieci nie może się obyć bez zgody właściciela na zasadzie umowy czy porozumienia Sąd nie zgodził się z możliwością utożsamiania uzgadniania przebiegu sieci z właścicielem nieruchomości z koniecznością jednoznacznego ustanowienia strefy ochronnej w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek przebieg sieci przez grunt danego właściciela stanowić może też zagadnienie cywilistyczne lecz na etapie planu miejscowego warunki dotyczące ochrony środowiska, w tym przebieg stref ochronnych, muszą być uregulowane wyczerpująco. Nie jest bowiem dopuszczalne na gruncie art. 15 ust 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby istniejący plan przewidywał możliwość zmiany przebiegu strefy ochronnej, zaś ewentualna ochrona praw właścicielskich odbywać się miała wyłącznie w sferze cywilistycznej, gdy ustawodawca właściwą ochronę tychże przewidział poprzez jednoznaczne i nie podlegające zmianom w sposób inny niż zmiana planu miejscowego ustalenie stref ochronnych. Tym samym Sąd uznał za trafny zarzut organu nadzoru. W zakresie zaskarżonego zapisu § 10 ust. 2 pkt 1 uchwały sąd uznał, iż dokonując ustaleń względem kształtowania przestrzeni publicznej rada przekroczyła kompetencje przewidziane dla niej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia. W ocenie sądu z przywołanych przepisów nie da się wyprowadzić dla prawodawcy gminnego upoważnienia dla umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej dokonywania uzgodnień z gestorem terenu. Przywołane przepisy nie zawierają upoważnienia dla organu gminy do uregulowania zadań lub kompetencji gestora terenu, natomiast unormowania tego rodzaju zawarte są w ustawach lub wynikają z umów. Podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Udanin zobligowana była działać w granicach upoważnienia ustawowego i w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami o charakterze podustawowym i uchwalane są na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący zapisu § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały gdzie postanowiono, że "Ustala się zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem: 2) użytkowania rolnego lub sadowniczego". W jego ocenie takie ustalenie miejscowego planu narusza w sposób istotny przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem w ustaleniach miejscowego planu dla tymczasowego zagospodarowania terenu użytkowania rolnego lub sadowniczego nie określono terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania. W związku z tym Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił pogląd Wojewody Dolnośląskiego, że nie spełnia kryterium zgodności z prawem zapis § 16 uchwały oraz załącznik graficzny nr 1 w części odnoszącej się do terenu I.US/1. Sąd wskazał na sprzeczność powyższych ustaleń planu z zapisami studium, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca postanowił o konieczności zgodności planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd wskazał na wynikającą z art. 9 ust. 4 ustawy zasadę związania organów gminy ustaleniami studium. Podkreślił, że poczynione przez organ nadzoru czynności wyjaśniające, w ramach których Wójt Gminy Udanin podał, że zbiorniki wodne nie przedstawiają żadnej wartości zarówno pod względem przyrodniczym, jak i kulturowym nie mają znaczenia wobec sprzeczności jaka istnieje pomiędzy przeznaczeniem terenu w studium a zapisami planu, co musiało w świetle przywołanych przepisów skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanego fragmentu uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z zapisami zawartymi w § 21 pkt 2 lit. b gdzie dopuszczono m.in. prowadzenie sieci napowietrznej infrastruktury technicznej, sąd zauważył, że zapis ten narusza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie na gruntach rolnych o klasie bonitacyjnej podlegającej zgodnie z ustawą obowiązkowi uzyskania zgody właściwego organu na nierolnicze wykorzystanie dopuszczono prowadzenie napowietrznej infrastruktury technicznej. Dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych urządzeń infrastruktury technicznej jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolniczych. Stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby dopuścić w planie możliwość innego niż rolnicze wykorzystanie terenu w myśl art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien wystąpić o wydanie zgody w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby miało miejsce wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na inne niż rolne przeznaczenie gruntów określonych klas bonitacyjnych. W tych okolicznościach Sąd przyjął za trafny zarzut organu nadzoru. Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zapisy § 27 uchwały w zakresie ustaleń dla terenu I.KDW/2 i I.KDW/3 a także rysunku planu w zakresie tych terenów z uwagi na brak parametru w postaci szerokości wskazanych dróg w części tekstowej planu sąd zauważył, że obowiązek określenia zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w ustawie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. Paragraf 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2880/14 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Sąd powołał się na pogląd zgodnie z którym rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Nie ma przy tym znaczenia, czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może on ulec przebudowie, czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że bez znaczenia jest stanowisko Rady Gminy Udanin dotyczące możliwości określenia parametrów terenów objętych niniejszym zarzutem jedynie w części graficznej, zaś w części tekstowej planu dokonania odesłania do rysunku planu. Sąd uwzględnił także zarzuty skargi dotyczące zapisów § 16 pkt 2 lit. a, § 32 pkt 2 lit. a), § 34 pkt 2 lit. b) i pkt 3 lit. c uchwały. Kwestionując ów zapis organ nadzoru wskazał na brak określenia liczby miejsc parkingowych dla lokali mieszkalnych oraz zabudowy mieszkaniowej, przewidzianych w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenów I.US/1, II.UP/1, II.US/1 i II.US/2. Sąd zauważył, że skoro dla danego terenu w planie miejscowym przeznaczono różne funkcje, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej winny odnosić się do każdej z przewidzianych funkcji. Wyjątku w tym względzie nie doznaje również konieczność wskazania liczby miejsc parkingowych jako obligatoryjnego elementu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wystarczające jest ustalenie ilości miejsc parkingowych dla jednej konkretnej funkcji, a jak wskazuje Rada Gminy Udanin wyodrębnienie w obiekcie usługowym funkcji mieszkaniowej jest "bez znaczenia". Sąd przyjął, że skoro z zapisów planu wynika dopuszczenie konkretnej funkcji czy przeznaczenia terenu następstwem tego faktu jest konieczność właściwego zastosowania wskaźników infrastruktury technicznej, w niniejszym przypadku ilości miejsc parkingowych. Dalej sąd stwierdził, że § 24 pkt 3 uchwały stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 powołanego wcześniej rozporządzenia, które zawierają wskazanie elementów jakie powinien zawierać plan miejscowy w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Według sądu, poczynionym zapisem Rada Gminy Udanin przekroczyła posiadaną kompetencję, co musi skutkować uznaniem wadliwości tego zapisu. W objętym skargą § 44 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono: "Ustala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące: (...)". Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W zakresie § 44 ust. 1 zaskarżonej uchwały sąd mając na uwadze treść art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 ust. 4 tej ustawy stwierdził, że katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty został przez ustawodawcę sprecyzowany w art. 36 ust. 4 ustawy i obejmuje zarówno właścicieli, jak i użytkowników wieczystych zbywanej nieruchomości. Zatem ustalenia planu miejscowego modyfikujące art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że ograniczają krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, określonej w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowią przekroczenie kompetencji rady gminy i naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Z tych względów stwierdzono nieważność § 44 ust. 1 uchwały we fragmencie "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości". Sąd oddalił zarzut skargi odnoszący się do zapisu § 7 ust. 1 uchwały we fragmencie ,,w szczególności". Uznał bowiem, że poczyniony zarzut naruszenia niniejszym zapisem art. 2 Konstytucji RP był zbyt daleko idący. Szersze stanowisko w analogicznej sprawie zaprezentował ten Sąd w wyroku z dnia 30 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 326/15) rozpoznając skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin dotyczącą innego obszaru.