Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Wr 717/13

|Sygn. akt IV SA/Wr 717/13 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 24 czerwca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie:, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r., ze skargi Z. R., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z, dnia [...], nr [...] uznającego za nieuzasadnione zażalenie Z. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Miejskiego, Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w sprawie załatwienia wniosku z dnia 5 marca 2013 r. i wydania decyzji w przedmiocie żądania, wypłaty zasiłku okresowego i udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej w postaci zasiłku celowego, , oddala skargę., , ,

Uzasadnienie

Uzasadnienie Z. R. (dalej skarżący, strona) w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu tak sformułowanego żądania skarżący podniósł, że pismem z dnia 28 maja 2013 r. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. (za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.) wniosek o wyłączenie wszystkich członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od załatwienia spraw wszczętych jego podaniami z dnia 4 i 19 kwietnia 2013 r. Zdaniem strony wniosek o wyłączenie wszystkich członków danego organu samorządowego eliminuje ich z możliwości orzekania w jego sprawie czyniąc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. niewłaściwym do ich rozpoznania, aż do prawomocnego zakończenia sprawy, wywołanej wnioskiem o ich wyłączenie. Zdaniem wnioskodawcy, "niewłaściwość organu w L. do załatwienia podania z dnia 4 kwietnia 2013 r. eliminuje z obrotu prawnego podejmowane czynności i sprawia, że postępowanie administracyjne jest nieważne z mocy prawa". Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tut. organu z dnia [...], nr [...]. Skarżący w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona zarzuciła, iż nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości gdyż został złożony wniosek o wyłączenie członków Kolegium od załatwienia spraw wszczętych jego podaniami z dnia 4 i 19 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie w pełni podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia. Organ wskazał, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności mogą być przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Tymczasem postanowienie tutejszego organu z dnia z dnia [...], nr [...] uznające za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność i przewlekłość postępowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespołu Terenowego Pracy Socjalnej Nr 1 we W. w sprawie załatwienia wniosku z dnia 5 marca 2013r. i wydania decyzji w przedmiocie żądania wypłaty zasiłku okresowego i udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej w postaci zasiłku celowego - zostało podjęte w oparciu o art. 37 § 2 K.p.a. Postanowienie wydane na tej podstawie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje na nie zażalenie. Organ przywołując treść art. 61 § 1 i art. 61 a k.p.a. wskazał, że skoro przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie mogą być postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje, tym samym w niniejszej sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania nieważnościowego. Odnosząc się do podniesionego we wniosku zarzutu braku właściwości Kolegium do załatwienia sprawy, organ wyjaśnił, iż Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...], nr [...] wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do załatwienia zażalenia strony na bezczynność i przewlekłość postępowania MOPS we W. Zatem zarzuty skarżącego są całkowicie chybione i bezpodstawne. Strona w ustawowym terminie złożyła skargę, w której wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem sześciu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] w tym opisanego wyżej postanowienia nr [...]. Skarżący w uzasadnieniu swojej skargi podał, że podaniem adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 września 2013r. złożył zażalenie na bezczynność organu administracyjnego w przedmiocie przewlekłości załatwienia sprawy. Stwierdził, że organ rozpatrując jego wniosek z dnia 19 kwietnia 2013r. o stwierdzenie niezgodności z prawem wydanych decyzji MOPS z dnia [...] powinien w decyzji równocześnie odnieść się do przedstawionych zarzutów bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, które jego zdaniem miały wpływ na niepełne i przewlekle załatwienie wniosku z dnia 5 marca 2013r. do MOPS o zasiłek z tytułu długotrwałego bezrobocia. Zdaniem skarżącego organ pomocowy unika pełnego załatwienia jego podania nie ustosunkowując się do problemu w zakresie pomocy w uzyskaniu pracy poprzez stosowną decyzję i nie wyjaśnia sprawy w przedmiocie wniosku o zasiłek z tytułu długotrwałego bezrobocia. W opinii strony organ błędnie interpretuje przepisy regulujące kwestię wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania pomocy z MOPS. Skarżący twierdzi, że organ pomocowy w sposób bierny przystępuje do załatwiania jego wniosków co w efekcie doprowadza do bezcelowego oczekiwania z wydaniem decyzji, nie podejmując w tym czasie żadnych czynności prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Końcowo skarżący stwierdził, że jego wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem i nieważności postanowienia jest zasadny bowiem postanowienie z [...] wydano bez podstawy prawnej i niezgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uznając zarzuty skargi za niezasadne, podkreślił, że poza przedmiotem sprawy pozostają zarzuty dotyczące wniosków strony składanych przez nią do organów administracji w innych sprawach czy też zarzuty dotyczące interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] była bowiem wyłącznie dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanego na wstępie postanowienia tut. Kolegium z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...], nr [...] wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w następstwie skargi na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespołu Terenowego Pracy Socjalnej Nr 1 we W. (dalej organ pomocowy I instancji) w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013r. Wskazanym postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność i przewlekłość organu I instancji w tym przedmiocie. Wobec tak określonego przedmiotu sprawy należy wyjaśnić specyfikę postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi na bezczynność organu. Postępowanie to zapewnia stronom terminowość załatwienia spraw przez wyposażenie ich w procesowe środki zwalczania bezczynności organu, łącznie z umożliwieniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Warunkiem skorzystania z tej procedury jest jednak konieczność dokonania niezbędnych czynności określonych przepisami prawa. Jedną z nich jest wynikający z art. 37 § 1 k.p.a. wymóg złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to nie jest jednak tym zażaleniem, o którym mowa w art. 141 - 144 k.p.a. Nie jest ono bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia, gdyż nie powoduje przekazania sprawy do merytorycznego załatwienia przez organ wyższego stopnia. Nie jest też ograniczone terminem a postępowanie prowadzone po wniesieniu zażalenia, nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Jak na wstępie zaznaczono, wniesienie zażalenia z art. 37 k.p.a. stanowi warunek formalny pozwalający na wniesienie do sądu skargi na bezczynność. Nim sprawa trafi do sądu organ wyższego stopnia wyraża swoje stanowisko w sprawie złożonej skargi na bezczynność. Wydane przez ten organ postanowienie w sprawie oceny czy występuje bezczynność jest aktem wydanym w ramach czynności nadzorczej, a nie aktem merytorycznie załatwiającym określoną sprawę administracyjną. Wobec powyższego akt ten nie podlega zaskarżeniu. Tymczasem w sferze zainteresowania sądu jest ocena prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności właśnie postanowienia wydanego po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Przed oceną we właściwym postępowaniu, czy istnieją podstawy nieważności określone w art. 156 k.p.a., organ zobowiązany jest do zbadania zasadności wszczęcia takiego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 §1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył taki wniosek. W przypadku braku przeszkód do wszczęcia postępowania, organ przystępuje do oceny podstaw nieważności, a w przeciwnym razie odmawia wszczęcia takiego postępowania (art. 61a §1 k.p.a.). Stosownie do regulacji art. 61 a §1 przeszkodą do wszczęcia postępowania mogą być przyczyny podmiotowe, wynikające z oceny zdolności do działania przez osoby zgłaszające żądanie lub przedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie w rozstrzygnięciu organu zasadnie powołano się na przeszkodę o charakterze przedmiotowym, którą jest brak podstaw do zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ badający słuszność skargi na bezczynność organu kontrolowanego w tym przypadku organu pomocowego I instancji. Przepisy k.p.a. w rozdziale dotyczącym nieważności postępowania odnoszą się wprost tylko do rozstrzygnięć wydanych w formie decyzji. Jako wyjątek dopuszczono możliwość zaskarżenia w tym trybie postanowień. Na zasadzie odpowiedniego stosowania przyjęto w art. 126 k.p.a., że tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 tj stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia stosuje się przepisy art. 156 - 159 k.p.a. Oznacza to, jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyłączenie możliwości wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności innych postanowień, a więc tych od których zażalenie nie przysługuje, czy takich, które wydawane są po wniesieniu zażalenia pełniącego funkcję formalną a nie typowego środka zaskarżenia, prowadzących do wydania postanowienia o innym charakterze procesowo funkcjonalnym. Wobec powyższego biorąc pod uwagę specyfikę postępowania i formy wyrażenia stanowiska w sprawie bezczynności należało stwierdzić, że organ prawidłowo uznał, że postanowienie z 17 czerwca 2013 r. o wskazanym wyżej numerze nie mogło być przedmiotem kontroli w trybie przepisów o postępowaniu w sprawie nieważności, gdyż nie spełnia ono kryteriów, o których mowa w art. 126 k.p.a. Powoduje to przeszkodę do wszczęcia postępowania, a zaistnienie takiej okoliczności uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia, na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a. Tym samym należy stwierdzić, że organ nie naruszył przepisów prawa, które uzasadniałoby zastosowanie art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a, wskutek wymienionych w tym przepisie uchybień. Skoro zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania, to tym samym rozszerzenie kontroli sądu na inne rozstrzygnięcia, o co postulowała strona w swojej skardze, przy ewentualnym zastosowaniu art. 134 p.p.s.a., także nie miało żadnych podstaw. Organ zasadnie nie ocenił okoliczności związanych ze skargą na bezczynność, gdyż przedmiotem wniosku było stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie istotne było bowiem przesądzenie o podstawach wszczęcia postępowania nieważnościowego i w zależności od oceny tej kwestii wydanie rozstrzygnięcia lub dalsze badanie podstaw nieważności, co też organ prawidłowo uczynił. W tych okolicznościach sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.