Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Po 682/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 340,- zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], L. dz. [...], Prezydent P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku T. M. o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - działek nr [...] i [...], położonych przy ul. N. [...] w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2011 r. T. M. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.). Nieruchomość zabudowana jest obiektami handlowo-magazynowymi. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący został poinformowany, że wartość prawa własności gruntu została ustalona w operacie szacunkowym na kwotę 1.804.894,00 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego - na kwotę 1.100.985,00 zł. Opłata za dokonanie wspomnianego przekształcenie stanowi różnicę tych wartości i wynosi 703.909,00 zł. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Dlatego w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007r. nr 59 poz. 404 z późn. zm.) i czy wnioskowane wsparcie może zostać udzielone wezwano skarżącego do złożenia stosownych dokumentów. Organ I instancji zauważył przy tym, że kwestia pomocy publicznej została podniesiona m.in. w Komunikacie Komisji w sprawie elementów pomocy Państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne (Dz. U. UE C 209 z dnia 10 lipca 1997 r., s. 3). W konsekwencji organ I instancji pismami z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] września 2012 r. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "UOKiK") w sprawie występowania pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym czy taka pomoc publiczna zachodzi w przypadku przedsiębiorcy oraz czy jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem. Zgodnie bowiem z powyższym Komunikatem Komisji przy sprzedaży nieruchomości bez przetargu bezwarunkowego, jeden lub więcej niezależnych rzeczoznawców powinno przeprowadzić niezależną wycenę w celu ustalenia wartości rynkowej na podstawie powszechnie przyjętych wskaźników rynkowych i standardów wyceny. Tak wyznaczona cena rynkowa jest minimalną ceną zakupu, na jaką można się zgodzić bez udzielenia pomocy publicznej. Ponadto we wspomnianym Komunikacie Komisji wskazano, że wartość rynkowa oznacza cenę, po której grunty i budynki mogłyby być sprzedane na podstawie prywatnej umowy między wyrażającym wolę sprzedaży sprzedawcą, a niezależnym kupującym w dniu wyceny, przy założeniu, że nieruchomość jest publicznie wystawiona na rynku, warunki rynkowe zezwalają na prawidłową sprzedaż, a na negocjacje dotyczące sprzedaży przewidziano zwykły okres, biorąc pod uwagę rodzaj nieruchomości. Definicja wartości rynkowej z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102 poz. 651 z późn. zm.) stwierdza z kolei jednoznacznie, że: wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Powyższe założenie dotyczące wartości rynkowej nieruchomości w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zachodzi. Właściciel nieruchomości (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) nie działa jako podmiot niezależny, gdyż użytkownik wieczysty ma roszczenie w trybie administracyjnym do właściciela nieruchomości o przekształcenie przysługującego mu prawa w prawo własności i to za opłatą ustaloną ustawowo (nie ma żadnych negocjacji warunków umowy). Dodatkowo opłatę za przekształcenie ustala się na podstawie art, 67 ust, 3a i art. 69 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Tym samym ustalona ostateczna opłata za przekształcenie jest niższa niż wartość rynkowa nieruchomości, ponieważ na poczet tej opłaty zalicza się wartość prawa użytkowania wieczystego przekształcanej nieruchomości. W odpowiedzi UOKiK w piśmie z dnia [...] października 2012 r. stwierdził, że w każdym przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy. Powoduje to konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej, co wynika z art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a udzielenie wsparcia zgodnie z przepisami o pomocy publicznej musi następować zawsze, gdy łącznie spełnione są przesłanki z art. 107 ust 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm., dalej: "TFUE") i nie jest zależne od swobody działania podmiotu udzielającego pomocy. Analizując kryteria kwalifikacji danego środka jako pomocy publicznej zawarte w art. 107 ust. 1 TFUE pod kątem prowadzonego postępowania, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy o pomocy publicznej, gdyż (1) udzielane jest ono przez państwo lub ze środków publicznych - ulgi zastosowane przy obliczaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczą środków publicznych (stanowią część należności na rzecz podmiotu publicznego); (2) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów) - dotyczy konkretnego podmiotu, czyli użytkownika wieczystego; (3) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku - użytkownik wieczysty, przekształcając prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w omawianym trybie zobowiązany jest do uiszczenia opłaty ustalonej na podstawie art. 67 ust. 3 i art. 69 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (opłata ta jest zawsze niższa niż wartość rynkowa takiej nieruchomości); (4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencje oraz wpływa na wymiana handlową między państwami członkowskimi UE - przedsiębiorca, który przekształcił nieruchomość staje się bardziej konkurencyjny, ponieważ nie ponosi zobowiązania w postaci opłat rocznych oraz jego inwestycja staje się bardziej atrakcyjna. Z art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcania, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku - w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej - beneficjent może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej. Tym bardziej, że UOKiK w piśmie z dnia [...] października 2012 r. zajął stanowisko, iż sama możliwość zakupu mienia bez zachowania procedury przetargu przez określone w ustawie podmioty (prawo pierwokupu) może wskazywać na preferencyjny charakter nabycia nieruchomości. Sprzedaż nieruchomości tym podmiotom odbywa się bowiem po cenie minimalnej, podczas gdy nie można wykluczyć, że istnieje inny podmiot, który byłby skłonny do zapłaty ceny wyższej. Jeżeli jednak taka sprzedaż odbywa się po cenie nie niższej niż jej wartość ustalona w operacie szacunkowym, to zgodnie z wymienionym wcześniej Komunikatem Komisji nie stanowi ona pomoc publicznej. Jednocześnie Prezes UOKiK wskazuje, że wydane przez niego opinie mają charakter jedynie kierunkowy, a jedynym organem, który ostatecznie może przesądzić o charakterze danego wsparcia jest Komisja Europejska. Wobec tego UOKiK w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organem właściwym do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami, skierował w dniu 22 kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Przekazane w formularzu notyfikacyjnym informacje dotyczą środka niestanowiącego pomocy publicznej i zostały zgłoszone Komisji dla pewności prawnej. Tym samym zgłoszono stanowisko zgoła odmienne do opinii wyrażonej w piśmie z dnia [...] października 2012 r. Stanowi to dowód na brak jednorodnego stanowiska UOKiK w zakresie stosowania przepisów o pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Następnie organ I instancji wskazał, że wobec przystąpienia Polski do Unii Europejskiej przepisy obowiązujące w kraju muszą być zgodne z przepisami Unii. Zgodnie z art. 3 TFUE, jedną z wyłącznych kompetencji Unii Europejskiej jest ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, a w związku z tym także uregulowania dotyczące pomocy publicznej. W tej dziedzinie stosowane może być zatem jedynie prawo unijne, a prawo krajowe służy jedynie wykonywaniu tych regulacji i nie może być z nimi sprzeczne. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że przed wydaniem decyzji o przekształceniu winien być rozstrzygnięty problem, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji, orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionych zagadnień, a w szczególności do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. Zasadne jest zatem zawieszenie prowadzonego postępowania o przekształcenie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską.