Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2912/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] sierpnia 2011 nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

IV SA/Wa 2912/13

U Z A S A D N I E N I E

Sprawa niniejsza podlega ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze względu na uchylenie uprzedniego wyroku tegoż Sądu z dnia 13.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/11, uchylającego postanowienia obu instancji, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1043/12. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (zwanego dalej RDOŚ) z dnia [...].08.2011 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce o nr ewidencyjnym [..]. w obrębie B., gmina B. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I. instancji stwierdził, że działka na której planowana jest realizacja spornego przedsięwzięcia położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P. B." dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...].02.2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), jednakże żaden ze wskazanych tam zakazów nie znajduje zastosowania do terenu inwestycji. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. W ocenie organu I. instancji, znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma natomiast fakt położenia przedmiotowej działki na terenie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza B. ([...]), będącym jednocześnie obszarem o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Puszcza B. ([...]), a więc projektowanym specjalnym obszarem ochrony siedlisk, zatwierdzonym decyzją Komisji Europejskiej. RDOŚ stwierdził - w oparciu o opinię Polskiego Towarzystwa O. (dalej zwanego PTOP), realizującego na tym terenie od początku 2010 r. projekt ochrona orlika krzykliwego na wybranych obszarach 2000 i właściciela sąsiedniej działki nr [...] - iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na gatunki ptaków i ich siedliska, poprzez oddziaływanie na żerowiska orlika krzykliwego i bociana białego oraz lęgowiska derkacza, gatunków będących przedmiotem ochrony w obszarze ptasim Natura 2000. W związku z tym RDOŚ kierując się zasadą przezorności stwierdził, że z uwagi na wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania, dostrzega potrzebę dokonania oceny wpływu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i jego skutków na obszary Natura 2000, co Wójt gminy B. uznał za zbędne. Na skutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy utrzymał to postanowienie w mocy. Wskazał na art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że jest uprawniony do korygowania zarówno wad prawnych decyzji I. instancji jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujących inne nieprawidłowości. Stwierdził, że obszar inwestycji i jego sąsiedztwo ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, zbiorników wodnych oraz bezpośrednie sąsiedztwo lasu jest atrakcyjnym obszarem dla takich gatunków ptaków chronionych w obszarze Natura 2000 P. B. jak: bocian czarny, bocian biały, derkacz, orlik krzykliwy, błotniak łąkowy, puchacz i włochatka. Derkacz, błotniak i orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia się czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terenów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru spowoduje, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną się gnieździć. Kolejnym argumentem przeciwko planowanej inwestycji jest, według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, duże znaczenie zachowania otwartych powierzchni, takich jak łąki śródleśne, polany czy zręby jako ważnego elementu siedlisk dla żubra - gatunku priorytetowego w obszarze Natura 2000 "P. B.". W ocenie organu odwoławczego, wskutek realizacji planowanej inwestycji może dojść do zmniejszenia siedlisk oraz żerowisk gatunków objętych ochroną w obszarze Natura 2000 poprzez fizyczne zajęcie terenu, jego fragmentację oraz płoszenie gatunków ptaków w okresie budowy, jak i eksploatację planowanej inwestycji. Tereny otwarte stanowią niewielki procent obszaru, stąd są bardzo cenne. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie otwartym, w bezpośrednim sąsiedztwie łąk i gruntów ornych. Jest to teren niezagospodarowany i oddalony od najbliższych zabudowań o ok. 300 m. Przytaczając zwyczaje i zasady bytowania ptaków chronionych występujących na tym terenie GIOŚ powoływał się na literaturę fachową. Stwierdził także, iż jakkolwiek deklarowane przez inwestora koszenie pozostałej części przedmiotowej działki, wolnej od zabudowy, byłoby korzystne dla orlika krzykliwego, to i tak teren ten ze względu na jego planowaną zabudowę i obecność ludzi nie byłby atrakcyjnym obszarem żerowania dla tego gatunku. Dodatkowo projektowana zabudowa wyłączyłaby z terenów żerowiskowych działki sąsiednie, na których PTOP odtwarza łąki w celu ich przywrócenia jako terenu żerowiskowego dla orlika krzykliwego (działka nr [...]). Odnosząc się do zarzutu zażalenia niejednakowego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na tzw. Polanie B. i zezwalanie na zabudowę niektórych z nich, położonych bliżej B. Parku Narodowego GIOŚ stwierdził, że o lokalizacji inwestycji nie decyduje tylko i wyłącznie jej odległość np. od Parku Narodowego, ale przede wszystkim warunki środowiskowe oraz to, czy planowana jest w terenie otwartym, czy zabudowanym, a wydanie zgody na jednej działce nie oznacza automatycznego wydania takiej samej decyzji dla innej działki. W związku z tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione na tym obszarze, w szczególności na ptaki drapieżne i żubra, a co za tym idzie nie można uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z tych przyczyn organ stwierdził, iż w tym przypadku zastosowanie ma "zasada przezorności" wyrażona w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie GIOŚ wniósł W. G., zarzucając naruszenie: - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegające na przyjęciu, że inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "P. B.", w tym orlika krzykliwego; - art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory polegające na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla w/w inwestycji bez przeprowadzenia oceny o jakiej mowa w tym przepisie; - § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 poprzez przyjęcie, że uzgodnienie przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zagrożenia ochrony ptaków w szczególności orlika krzykliwego; - art. 32 Konstytucji poprzez pogwałcenie zasady równości wobec prawa; - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu oceny sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Przede wszystkim powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, dodatkowo zarzucił błędne ustalenie w zaskarżonym postanowieniu odległości zamierzonej inwestycji od najbliższej zabudowy. Wskazał, że od najbliższego domu odległość ta wynosi 130 m, a za nim, za drogą kamienne bagno znajduje się kolejny budynek, do którego odległość od jego działki wynosi 165 m. Uważa więc za nieporozumienie 300 m podane przez organ odwoławczy. Stwierdził, że jego nieruchomość o wymiarach 43x190 m usytuowana jest w centrum Polany B. liczącej ponad 3 tys. ha. Grunty zabudowane stanowią zaledwie 0,18 % powierzchni tego obszaru, nie ma presji budowlanej, a teren ten wręcz się wysiedla. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, a na rozprawie przed WSA, po raz pierwszy rozpatrującym skargę, wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził, że istotnie odległość do najbliższych zabudowań wynosi 130 m, co zostało zawarte w postanowieniu, a odległość 300 m dotyczy dystansu do zwartej zabudowy na ul. [...]. Kwestionując zwyczaje derkacza podane przez skarżącego organ powołał się na ekspercką opinię PTOP sporządzoną na zlecenie RDOŚ, powszechną wiedzę ekspercką i fachową literaturę ornitologiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/11 uchylił postanowienia obu instancji, powołując się na art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że upłynął już termin na zajęcie stanowiska w tej sprawie przez RDOŚ. Wydanie zatem po tym terminie rozstrzygnięcia negatywnego było bezskuteczne. Uzgodnienie ze względu na upływ terminu należało bowiem uznać za dokonane w formie tzw. "milczącej zgody". Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny i przekazując sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zobowiązał ten Sąd do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie.