Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. IV SA/Gl 452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 30 września 2010 r. nr LXXVIII/1134/10 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo - wychowawczych oddala skargę.

Uzasadnienie

Rada Miasta Mysłowice w dniu 30 września 2010 r. podjęła uchwałę nr LXXVIII/1134/10 w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przedszkola prowadzone przez miasto Mysłowice, zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie. Natomiast w § 4 tej uchwały, została ustalona opłata za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1 uchwały, w wysokości 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej § 4 tej uchwały. Podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie opłat za świadczenia realizowane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, w wysokości 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć. W uzasadnieniu skargi Prokurator Prokuratury Okręgowej podniósł, że ustalenie opłaty za świadczenia realizowane w prowadzonych przez gminę przedszkolach jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały, podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, kto znajduje się w określonym stanie hipotetycznym - rodzice i prawni opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (por. wyrok NSA z 22.11.2005r., I OSK 971/05, Lex nr 196727). Skarżący podkreślił, że w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu (nie krótszego niż 5 godzin dziennie), rada gminy ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę, czas pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczający ustawowe minimum. Podstawą zaś ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum musi być zasada ekwiwalentności. Skarżący podniósł, że uchwała powinna określać, za jakie konkretnie świadczenia opłata jest pobierana, a nie wskazywać opłaty stałej. Dodał, że sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i zawierać uzasadnienie naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Opłata nie może mieć bowiem charakteru stałego, lecz powinna uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość, czas trwania i faktyczne korzystanie z nich przez dziecko. Skarżący podniósł, że na organie spoczywa obowiązek wykazania, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi świadczeniami, a sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Następnie zarzucił, że ustalenie stałej opłaty na sztywnym poziomie - np. 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć - nie pozwala na kontrolę, co mieści się w ramach tej opłaty i czy odpłatność jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Ponadto dodał, że konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanymi świadczeniami, jest uzasadniona również tym, iż to nie rodzice ponoszą koszty działalności przedszkola publicznego, bowiem koszty te ponosi organ. Skarżący zarzucił, że w § 4 zaskarżonej uchwały została ustalona opłata o charakterze sztywnym i stałym, uzależniona wyłącznie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu, a sformułowanie "zajęcia o charakterze dydaktycznym, wychowawczym i opiekuńczym" jest sformułowaniem enigmatycznym i równoznacznym ze sformułowaniem ustawowym "nauczanie, wychowanie i opieka". Podniósł, że pogląd o niedopuszczalności ustalania opłat o charakterze stałym, w ramach realizacji przez radę gminy kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, był już powszechnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty. W tym zakresie podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. stwierdził, iż ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie i zobowiązanie do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, oferowanych przez przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Ponadto dodał, że również w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych, wydanych w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy o systemie oświaty - wyklucza się możliwość ustalania opłat o stałym charakterze (wymienił wyroki sądów administracyjnych dotyczących tej kwestii). Następnie skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., stwierdził nieważność poprzednio obowiązującej na terenie gminy Mysłowice, uchwały z dnia 24 września 2009 r., w sprawie określenia zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola - właśnie z powodu uchwalenia stałej opłaty za świadczenia przekraczające wymiar 5 godzin dziennie.