Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. I SA/Wa 1808/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. w sprawie zmiany nazwy instytucji kultury Gminnego Ośrodka Kultury w R. oraz nadania jej statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie zmiany nazwy Gminnego Ośrodka Kultury w R. na Gminne Centrum Kultury i Sportu w R. oraz nadania mu statutu.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Rada Gminy R. podjęła powyższą uchwałę w celu włączenia do zakresu działalności Gminnego Ośrodka Kultury w R. zadań własnych gminy z zakresu sportu wynikających z ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz. 889, ze zm.). Potwierdza to treść § 3 Statutu Gminnego Centrum Kultury i Sportu stanowiącego załącznik do Uchwały. W ocenie organu nadzoru takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia, ponieważ narusza obowiązujące przepisy prawa. Instytucje kultury - między innymi gminne ośrodki kultury - prowadzą działalność kulturalną w formach i w zakresie wyszczególnionym w art. 2 i 32 ust. 1-3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, z wyłączeniem działalności w zakresie sportu. Są one odrębnymi od gminy osobami prawnymi, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującymi w ramach posiadanych środków. Na prowadzoną działalność instytucje kultury mogą otrzymywać dotacje z budżetu gminy przeznaczone na pokrycie kosztów bieżącej działalności i zobowiązań, uwzględniane w planie działalności instytucji zatwierdzanym przez organizatora. Powyższe zasady finansowania przez gminę działalności kulturalnej wynikają z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (tj. z 2005 r. Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), zgodnie z którym jednostki zaliczone do sektora finansów publicznych mają obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Zasada ta dotyczy zarówno gminy, jak i instytucji kultury, będącej również jednostką sektora publicznego z mocy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 4 tejże ustawy, jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej, a zadania w tym zakresie są zadaniami własnymi gmin. Ustawa określa również formy organizacyjne, w jakich działalność sportowa może być prowadzona. Podstawową zaś formą organizacyjną realizującą cele i zadania w zakresie kultury fizycznej jest klub sportowy, który może działać jako osoba prawna utworzona na podstawie odrębnych przepisów albo jako osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). W związku z tym, finansowanie przez gminę zadań z zakresu kultury fizycznej może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy, w tym za pośrednictwem gminnej jednostki organizacyjnej, bądź też w formie dotacji udzielanej innym podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.) lub w drodze umowy, o której mowa w art. 176 ustawy o finansach publicznych. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia w § 7 Statutu Gminnego Centrum Kultury i Sportu, że prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu działalności ustalonego przez Dyrektora, ponieważ plan ten tworzą wyłącznie jednostki organizacyjne kultury na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Działalność gmin w zakresie kultury, jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, została uregulowana przywołaną ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25 tej ustawy (art. 14 ust. 1 i 2). Szczegółowe zasady gospodarki finansowej instytucji kultury zostały określone w Rozdziale 3 ustawy. W świetle tych uregulowań ustawy organ uznał, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków (art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy). Organ podkreślił, że z dniem 1 stycznia 2001 r. na mocy art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136, ze zm.) zniesiona została forma finansowania, jaką dotychczas przewidywał art. 32 tej ustawy, tj. instytucja kultury prowadząca gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. W tej sytuacji prawnej organ nie podzielił poglądu, że jedynie wola organizatora decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury, według jakich zasad taka instytucja będzie działała oraz według jakich reguł instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z przytoczonymi, obowiązującymi obecnie uregulowaniami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 9, art. 27 ust. 1 i art. 28), której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 2197/2001).