Wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 grudnia 2011 r., sygn. III SA/Kr 1104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Muzeum [...] w K na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 22 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej skargę oddala

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 88/11 w sprawie ze skargi Muzeum [...] w K na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 22 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej uchylił zaskarżony wyrok stwierdzający, że ocena projektu na etapie oceny formalnej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zasądzając od Muzeum [...] w K na rzecz Zarządu Województwa zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasada przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz zasada wyboru - w oparciu o ustalone kryteria - projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego są realizowane m.in. poprzez upublicznienie kryteriów wyboru projektu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Kryteria wyboru są jawne i obowiązują wszystkich uczestników konkursu oraz instytucje uczestniczące w danym systemie realizacji, a w rozpoznawanej sprawie zostały określone w Regulaminie Konkursu dla Osi Priorytetowej 3. Turystyka i przemysł kulturowy, Działanie 3.3. Instytucje kultury, Schemat B, Organizacja imprez kulturalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, przyjętym uchwałą Zarządu Województwa nr [...] z dnia 25 lutego 2010 r., zwanym dalej Regulaminem. Rozdział III Regulaminu zawiera regulacje określające procedurę wyboru projektów w ramach konkursu. Zgodnie z § 26 - Kryteria i sposób oceny wniosków o dofinansowanie - ocena wniosków o dofinansowanie składa się z następujących etapów: a. I oraz ewentualnie II oceny formalnej i b. I oraz ewentualnie II oceny merytorycznej (finansowej i merytorycznej właściwej). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ponieważ w tej sprawie wniosek aplikującego o dofinansowanie Muzeum [...] został odrzucony na etapie oceny formalnej należało przeanalizować unormowania obejmujące ten etap oceny wniosków o dofinansowanie. W myśl § 26 ust. 2 Regulaminu ocena formalna polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników wymaganych w ramach danego konkursu pod kątem spełnienia wymogów formalnych zawartych w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Ocena formalna może składać się z dwóch etapów, w zależności od tego, czy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy czy też nie. W sytuacji, gdy wniosek i dokumentacja nie wymagają uzupełnień lub poprawy ocena formalna obejmuje jeden etap. Natomiast wówczas, gdy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy wnioskodawca jest wzywany do uzupełnienia lub poprawy formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji lub do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie (§ 22 ust. 1 Regulaminu). Uzupełniony wniosek o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja podlega ponownej ocenie w trakcie drugiego etapu oceny formalnej, o czym stanowi § 27 ust. 3 Regulaminu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotne dla dalszych rozważań jest to, że uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie lub załączonych do niego dokumentacji możliwa jest jednokrotnie po I ocenie formalnej (§ 22 ust. 3 a Regulaminu) i że uzupełnieniu lub poprawie, co do zasady, mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do uzupełnienia (§ 22 ust. 4 Regulaminu). Zgodnie natomiast z § 22 ust. 8 pkt c Regulaminu - projekt podlegać będzie odrzuceniu, jeżeli pomimo uzupełnienia formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będą błędy lub uchybienia lub jeżeli dodatkowe wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające. Z przedstawionych regulacji wynika, że na etapie oceny formalnej wniosek i załączona do niego dokumentacja mogą być uzupełnione tylko raz, a także, że II etap oceny formalnej obejmuje ponowną ocenę wniosku i dokumentacji z uwzględnieniem dokonanych w nich, na wezwanie organu i w zakresie tego wezwania, uzupełnień. Ten etap definitywnie kończy ocenę formalną wniosku i wyznacza stan sprawy wiążący dla dokonania kontroli zgodności tej oceny z dokumentacją konkursową. Wszelkie zatem uzupełnienia treści wniosku o dofinansowanie wprowadzane po zakończeniu II etapu oceny formalnej nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia zgodności oceny formalnej projektu z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie ocena formalna wniosku Muzeum [...] składała się z II etapów. W pierwszym etapie stwierdzono błędy i braki w dokumentacji, w związku z czym Instytucja Organizująca Konkurs wezwała do uzupełnienia braków i dokonania korekt wskazanych w tabeli dołączonej do wezwania, w terminie do 2 czerwca 2010 r. Wezwanie zawierało pouczenie, że "w przypadku niedotrzymania ww. terminu lub przekazania niewystarczających wyjaśnień projekt podlegać będzie odrzuceniu". W punkcie 1 tabeli opisano błąd dotyczący punktu D.8.3. wniosku "Cele Projektu" podając następujący sposób jego poprawy: "Należy wskazać dokładnie, w jakim mieście zostanie zaprezentowana wystawa plenerowa . W przypadku organizacji wydarzeń poza obszarem województwa koszty z tym związane należy przenieść do kosztów niekwalifikowanych". Z kolei punkt 3 tabeli (opisującej stwierdzone błędy i sposób ich naprawy) odnosił się do pozycji E.4. "Planowane koszty w ramach projektu", w której według oceniających, błąd polegał na tym, że koszty zarządzania projektem obejmujące wydatki na wynagrodzenie pracowników zarządzających projektem, przekraczały dopuszczalny limit 1,5 % wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu. W związku z tym nakazano "dokonać korekty kosztów osobowych ujętych w tabeli E.4. wniosku o dofinansowanie i SW dopasowując je do wymogów Podręcznika kwalifikowania wydatków. Koszty zarządzania nie mogą przekraczać limitu 1,5 % wydatków kwalifikowanych w ramach projektu. Wszelkie koszty osobowe pracowników własnych muzeum zaangażowanych do bezpośredniej realizacji projektu, a niewykonujących zadań związanych z zarządzaniem, należy przenieść do kosztów niekwalifikowanych". W wykonaniu wezwania Muzeum [...] w K przedłożyło w terminie "korektę wniosku" wraz z informacją o sposobie jej dokonania. Wyjaśnienia oraz opis sposobu dokonania korekt we wniosku zostały przedstawione w formie tabeli z zachowaniem numeracji podanej w tabeli określającej błędy i sposób ich naprawy. I tak pkt 1 tabeli obejmował wyjaśnienie korekty błędu "Cel projektu" i podano w nim, iż: "Zapis o wystawie plenerowej dotyczy promocji projektu i został przeniesiony oraz rozwinięty w punkcie D.8.4. "Promocja projektu" gdzie wskazano dwa z polskich miast, w jakich planowana jest prezentacja wystawy - G. i P. - miasta, w których odbywają się festiwale [...] (...). Podkreślono, że "prezentacja wystawy będzie eventem promocyjnym o charakterze ambientowym i jako taki będzie elementem promocji całego projektu, zapewniając stosowne przedłużenia działań promocyjnych o charakterze ATL". Punkt 4 tabeli odnoszący się do zakwestionowanych planowanych kosztów w ramach projektu zawierał następujące wyjaśnienie o sposobie korekty "w przedłożonym projekcie zaplanowano koszty zarządzania projektem (...) poniżej dopuszczalnej wysokości wynoszącej 1,5 % wydatków kwalifikowanych. Koszty obsługi księgowej Festiwalu (obsługa licznych transakcji związanych z organizacją Festiwalu - zakup materiałów, zakup usług zewnętrznych, wynagrodzenia bezosobowe) oraz wynagrodzenia kierownika Festiwalu (merytoryczne, czyli programowe i artystyczne zarządzanie imprezą kulturalną o zasięgu ponadregionalnym) to koszty bezpośrednio związane z realizacją samego Festiwalu [...], nie zaś z zarządzaniem projektem, w ramach których podręcznik kwalifikowania wydatków wymienia: koordynacje realizacji projektu, monitorowanie i sprawozdawczość projektu, rozliczenia płatności i organizację postępowania przetargowego". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z omówionych już regulacji Regulaminu wynika, że tak uzupełniony wniosek podlegał ocenie w trakcie II etapu oceny formalnej (§ 27 ust. 3 Regulaminu) oraz, że nie mógł być ponownie (jeszcze raz) uzupełniany lub poprawiany. Sąd ten podkreślił, że reguła jednokrotnego wezwania do poprawy wniosku na etapie oceny formalnej wpływa bezpośrednio na przesłanki odrzucenia projektu, gdyż, jak już wskazano, w myśl § 22 pkt 8 c Regulaminu, projekt podlega odrzuceniu zarówno wówczas, gdy mimo uzupełnienia wniosek nadal zawiera błędy lub uchybienia, lub jeżeli wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające. Przepis ten został powołany u podstaw odrzucenia projektu, a w uzasadnieniu faktycznym podano, że wnioskodawca przedstawił niewystarczające wyjaśnienia dotyczące promocji projektu poprzez prezentacje wystawy w G i P i nie dokonał w tym zakresie korekty tabeli E.4 pozostawiając koszty związane z promocją wystawy poza M w grupie kosztów kwalifikowanych projektu. Brak korekty tego punktu tabeli obejmował również pozostawienie kosztów zarządzania projektem ponad dopuszczalny limit. Oceniający nie zgodził się w tym zakresie z wnioskodawcą, że "koszty obsługi księgowej" nie są kosztami zarządzania projektem.