Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 padziernika 2011 r., sygn. II SA/Op 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie

W wyniku pisemnego zawiadomienia z 8 czerwca 2010 r., dokonanego przez W. K., dotyczącego zalewania jego nieruchomości z posesji A. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim w dniu 6 lipca 2010r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A k.m. [...], zlokalizowanej w [...] nr [...], stanowiącej własność A. S. (poprzednie nazwisko D.). Następnie, po przeprowadzeniu w dniach 29 czerwca 2010 r. i 23 lipca 2010 r. oględzin powyższej nieruchomości, postanowieniem z dnia 9 września 2010 r., opartym o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ zobowiązał inwestora - A. S. do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A, w szczególności w zakresie odprowadzenia wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki, w terminie do dnia 20 października 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalono wykonanie na niezabudowanej części gruntu działki nr A, pomiędzy wjazdem od strony drogi publicznej a budynkiem mieszkalnym, robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu z kostki betonowej "polbruk" o powierzchni ok. 225m2, stanowiącej ciąg komunikacyjny jako dojazd na posesji i do budynków gospodarczych oraz jako dojście do budynku mieszkalnego, a także powierzchni ok. 20m2 stanowiącej ciąg pieszy prowadzący do tylnego wejścia w budynku mieszkalnym, z oddzieleniem obrzeżami betonowymi powierzchni utwardzonej od pozostałej powierzchni nieutwardzonej, które to roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia organowi w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i z tego względu stanowią samowolę budowlaną, stanowiącą przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Po przedłożeniu przez zobowiązaną w dniu 19 października 2010 r. inwentaryzacji powykonawczej oraz oceny technicznej robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A oraz B wraz z odprowadzeniem wód opadowych z części utwardzonej, sporządzonej przez inż. A. W., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowanie w sprawie wykonania, bez wymaganego zgłoszenia, robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A w [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że przedłożona w terminie ocena techniczna pozwoliła stwierdzić, iż pomimo nielegalnego wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, nie wystąpiła konieczność wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych naprawczych, gdyż wykonane utwardzenie powierzchni terenu - poza faktem samowolnego wykonania - nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych ani nie spowodowało naruszenia tych przepisów w stosunku do sąsiednich nieruchomości, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i uzasadniało jego umorzenie. Organ podał, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził nieprawidłowości w zakresie odpływu wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki nr A, a według autora oceny technicznej powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej dla danego zakresu inwestycji. Ponadto, na podstawie "odkrywki" sporządzający ocenę techniczną stwierdził, iż wykonano odpowiednią podbudowę na układzie warstwowym z zagęszczeniem do wymaganego stopnia dla nawierzchni o natężeniu ruchu lekko-średnim z zastosowaniem łagodnych spadków podłużnych w przedziale od 2,50% do 3,85% w kierunku urządzeń odwodnieniowych, umożliwiających swobodne odprowadzenie wody opadowej (bez ingerencji na tereny sąsiednie) do systemu kanalizacji deszczowej, wraz z odpowiednią filtracją poprzez zastosowanie właściwych materiałów chłonnych. Zlokalizowany na działce system kanalizacji deszczowej oraz zastosowanie dodatkowego (poprzez rynny i rury spustowe) właściwego systemu odprowadzania wody pozwalają spełniać wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiadujących terenów przed ingerencją wody z opadów atmosferycznych. Organ wskazał, że na podstawie pomiarów niwelacyjnych wyprofilowanych spadków wykonanego utwardzenia oraz sprawdzenia uwarstwienia podbudowy terenu utwardzonego i analizy systemu kanalizacji deszczowej kumulującej i odprowadzającej wody opadowe, autor opracowania stwierdził poprawność wykonania częściowego utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej w odniesieniu do obowiązujących przepisów i technologii oraz sztuki budowlanej dla przedmiotowego rodzaju robót. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. I. M. Domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucił nieustalenie i niewykazanie, że roboty zostały wykonane na działce budowlanej, niezakwalifikowanie wykonanych robót jako wykonanych w trybie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz niezastosowanie w stosunku do wykonanych robót przepisu art. 49b ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu wywirdxziono, że wykonane roboty polegają na wzniesieniu obiektu budowlanego w postaci drogi wewnętrznej, gdyż w decyzji organ wyraźnie stwierdził wykonanie ciągu komunikacyjnego jako dojazdu na posesję i do budynków gospodarczych, a zatem tego rodzaju prace nie mogły zostać zakwalifikowane z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dokonując takiej kwalifikacji organ nie wykazał na czym polegała przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, o których mowa w tym przepisie. Poza tym w odwołaniu podniesiono zarzut niedokonania przez organ pierwszej instancji oceny odnośnie zgodności wykonania robót zgodnie z prawem. Wywiedziono, że ocena techniczna obejmuje znacznie węższy zakres, gdyż w ramach zgodności wykonania robót zgodnie z prawem mieszczą się też ustalenia w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymczasem organ nie ustalił, że dokonana budowa nie powoduje zalewania nieruchomości skarżącego; nie podjął też czynności zmierzających do wykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odstąpieniu nakazania inwestorowi działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy wskazał, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie ma zastosowania art. 49b powyższej ustawy, gdyż dotyczy on budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, natomiast powstałe utwardzenie terenu nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dalej stwierdził organ, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr A ma status "użytki rolne zabudowane" i na tej podstawie wywiódł, że stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a działka nr A jest zabudowana i spełnia powyższe warunki. Odnośnie przedstawienia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy, przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt III OPS 2/10wywiódł, że obowiązek taki obciąża inwestora tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis, natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia tego rodzaju oświadczenia. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że z przedstawionej oceny technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż sporna inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż system odprowadzania wody opadowej oraz kanalizacja deszczowa spełniają wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości. Dodał też, że materiał dokumentacyjny zaoferowany przez odwołującego nie wskazuje na zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z terenu działki nr A. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane zostały wykonane poprawnie i nie wymagają orzeczenia działań naprawczych, co nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 K.p.a. i nie stanowi przesłanki do jego umorzenia. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność wydania orzeczenia merytorycznego, a stanowisko w tym zakresie poparł poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na tę decyzję W. K., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane, poprzez: niezastosowanie art. 48 albo art. 49b ust. 2 tej ustawy do robót polegających na budowie obiektu budowlanego w postaci drogi wewnętrznej, co potwierdza wybudowanie murowanych słupów wraz z bramą wjazdową i furtką; zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy i ustalenie, że roboty były wykonywane na działce o numerze ewidencyjnym A, podczas gdy objęły również działkę o dawnym numerze ewidencyjnym C, która to działka według stanu na dzień 31 lipca 2007 r. oznaczona była w operacie ewidencji gruntów jako droga i stanowiła własność Gminy [...]; zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz niewykazanie na czym polegała przebudowa, montaż lub rozbiórka; zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy, który nie ma zastosowania w przypadku wykonania samowoli budowlanej; zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy dyspozycja tego przepisu nie wskazuje możliwości rozstrzygnięcia o odstąpieniu od nakazania działań naprawczych. Zarzucając ponadto naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a., wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przytoczył w całości argumentację podnoszoną już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dodając, że wybudowanie betonowych obrzeży, słupów do zamocowania bramy wjazdowej oraz furtki od strony drogi publicznej świadczy o zamiarze wybudowania drogi dojazdowej, czyli obiektu budowlanego funkcjonującego jako całość techniczno-użytkową i okoliczności te skutkują odmienną kwalifikacją prawną. Nie ustalono też, czy inwestorce przysługiwało prawo do działki nr C, która wcześniej stanowiła drogę gminną, a ponadto w wyniku wskazywanej budowy drogi dojazdowej doszło do podniesienia terenu o 35 cm poprzez wzniesienie fundamentów dla drogi, która wybudowana została w ostrej granicy działki nr D. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2011 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wywodząc, że gdyby utwardzenie terenu wraz z wybudowaniem bramy, podniesieniem poziomu terenu oraz zmianą sposobu zagospodarowania działki zostało wykonane w sposób prawidłowy, wówczas nie dochodziłoby do zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiadujących z działką nr A oraz nr B. Do pisma dołączono dodatkową dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan istniejący przed wykonaniem robót. Na rozprawie przed Sądem A. S. podała, że działkę o numerze B zakupiła w roku 2007 i w czasie wykonywania jej utwardzenia stanowiła już jej własność.