Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., sygn. I SA/Wa 1565/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w części stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...], w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] i stwierdził, że wskazana decyzja komunalizacyjna w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w pozostałej części utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w określonej części dotyczącej działek o nr: [...], wystąpiły M. K. i Z. Z., wskazując na fakt stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej aktualnych działek o nr: [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra. W jego uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 10-12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich jej okoliczności, a także naruszenie przepisu prawa materialnego, czyli art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że analiza przedmiotowego wniosku i załączonych do niego dokumentów wykazała nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do zmiany stanowiska organu w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W pozostałej zaś części analiza wniosku nie wykazuje żadnych nowych okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji nr [...]. Organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [....] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w [...], stanowiącej byłą własność R. W. - w części dotyczącej m.in. przedmiotowych działek. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia z 2002 r. był fakt, że w wyniku analizy sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej uwzględniającej stan prawny i faktyczny na dzień [...] września 1939 r. i [...] września 1944 r. ustalone zostało, że obszar majątku ziemskiego R. W. wynosił [...] ha w tym [...] ha użytków rolnych, a więc nie przekraczał [...] ha. Zatem przejęcie na cele reformy rolnej tych gruntów nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została zaskarżona do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę. Wobec powyższego Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, zatem należało przyjąć, że w niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Miasta B., gdyż nieruchomości te nie stanowiąc własności Skarbu Państwa nie podlegały działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność R. W. Przy czym z akt sprawy wynika, że dnia [...] kwietnia 2008 r. prawo do spadku po R. W. ostatecznie nabyły Z. Z. i M. K., które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r. W następstwie rozpatrzenia wniosku organ decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł, że kontrolowana decyzja we wskazanej części obarczona jest wadami, które wymagają stwierdzenia jej nieważności. Przy czym zauważył, że decyzja Wojewody dotyczy nieruchomości nr [...]. Organ zobowiązany jest do kontroli w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa zaskarżonej części tej decyzji, tj. dotyczącej aktualnych działek o nr: [....]. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. zatwierdził podział przedmiotowej działki nr [...] na działki o numerach [...]. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1994 r. dokonano podziału działek nr [...] na działki o numerach: [...]. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1996 r. zatwierdzono podział działki nr [...] na działki o numerach [...]. Prezydent Miasta B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zarzucił nieuwzględnienie okoliczności, że unieważniona decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, wynikający z faktu, że przedmiotowa nieruchomość w części stała się przedmiotem użytkowania wieczystego przez osoby trzecie. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji teren, w skład którego wchodzi działka nr [...], został oddany w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1994 r. rep. [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1999 r. rep. [...] [...] to dokonało sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] [...] SA z siedzibą w B. Tak więc w dniu [...] lipca 1999 r. [...] SA z siedzibą w B. odpłatnie nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [....]. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości przez osobę trzecią wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co wyłącza możliwość wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej oddaną w użytkowanie wieczyste działkę. Po rozważeniu tego zarzutu organ nadzoru uznał, że decyzja Wojewody w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części wskazanej w przedmiotowym wniosku. Minister wskazał ponadto, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, że organ prowadząc postępowanie nie zbadał faktu zajęcia pod drogi publiczne działek o nr: [...]. Wobec czego organ zauważył, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem wyłączny dowód nabycia własności stanowi ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zasadnicze jednak znaczenie w przedmiotowej sprawie należy przypisać okoliczności, że orzecznictwo ukształtowane przy ocenianiu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnych nie odnosi się do kwestii działek zajętych pod drogę. Godna podkreślenia jest raczej utrwalona w orzecznictwie teza, zgodnie z którą nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, które umożliwiłoby stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa.