Na podstawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.)

Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak

WSA Maciej Busz

Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r.

sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kaliszu

na uchwałę Rady Gminy Żelazków

z dnia 9 sierpnia 2002 r., nr XL/328/2002

w przedmiocie ogólnych zasad ustalania cen za przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Żelazków

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Sygn. akt IV SA/Po 509/13

UZASADNIENIE

Rada Gminy Żelazków uchwałą nr XL/328/2002 z dnia 9 sierpnia 2002 r. w sprawie ogólnych zasad ustalenia cen za przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Żelazków, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz 1591, zwanej dalej: ustawą o samorządzie gminnym) uchwaliła wysokość jednorazowej opłaty za przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej w minimalnej kwocie odpowiadającej cenie 42 q żyta, w tych miejscowościach, w których inwestycję zakończono i rozliczono. Jednocześnie uchwalono, że: na wniosek miejscowego Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji, a po jego rozwiązaniu Rady Sołeckiej, Rada Gminy może podwyższyć ww. kwotę; wykonanie dokumentacji projektowej i przyłącza ciąży na osobie zainteresowanej, która ponosi koszty ich wykonania; zaś opłata jednorazowa stanowić będzie dochody Rady Gminy. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy. Zgodnie z § 5 uchwały wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Kaliszu wniósł skargę na powyższą, jako wydaną bez właściwej podstawy prawnej tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt. 3 i art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za prawo podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Żelazków. Opisując stan faktyczny w sprawie Prokurator wskazał i argumentował, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zaś powołane w niej przepisy prawa (tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym) nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej. Prokurator wskazał, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest on bowiem regulacją prawa ustrojowego, albowiem ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Zdaniem Prokuratora, nie może nim być również art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. W ocenie Prokuratora opłata ustalona zaskarżoną uchwałą ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej i jakkolwiek nie ma cech świadczenia podatkowego, to jednak jest wymuszona obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy ). Opłata ta została bowiem ustalona w stałej kwocie i odnosi się do każdorazowego włączenia się do istniejącej sieci sanitarnej. W konsekwencji - zdaniem Prokuratora - nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. Zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, wydana została bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą nr XXIII/127/04 z dnia 15 września 2004 r. Rada Gminy Żelazków podjęła uchwałę w sprawie utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, w związku z czym uchwała ta od 2004 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego. To zaś powoduje brak przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie i w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., zwanej dalej - PPSA) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 PPSA).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest Uchwała Rady Gminy Żelazków nr XL/328/2002 z dnia 9 sierpnia 2002 r. w sprawie ogólnych zasad ustalenia cen za przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Żelazków (zawana dalej: Uchwałą RG).

Zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Gminy Żelazków z dnia 15 września 2004 r. nr XXIII/127/04 w sprawie utraty mocy obowiązującej uchwał Rady Gminy.

W tym miejscu należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym ugruntowanym jest pogląd, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki dopiero od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.12.2012 r., IV SA/Po 1073/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zaś wątpliwości, że zaskarżona Uchwała RG była stosowana w okresie od 9 sierpnia 2002 r. do 15 grudnia 2004 r., stanowiąc wówczas podstawę do naliczania i pobierania wskazanych w niej opłat.

Uchylenie zatem Uchwały RG nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Była ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Żelazków, którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Jeżeli zaś akt prawotwórczy (tu: uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy nakładającą obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest zresztą powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75; wyrok NSA z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, orzeczenia.nsa.gov.pl; a także wyroki WSA: z 23.01.2012 r., II SA//Kr 1688/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; z 28.02.2012 r., II SA//Kr 1687/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; z 16.10.2012 r., II SA/Łd 687/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższej konstatacji należy wskazać, iż stosownie do art. 53 § 3 PPSA wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania rady do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 PPSA).

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75, z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno, tamże). W tym kontekście zbadania wymaga okoliczność, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania Uchwały RG, formułują wyraźne upoważnienie do regulowania materii w niej unormowanej

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na tle powyższego należy stwierdzić, że sam fakt, że sprawy kanalizacji należą do zadań własnych gminy nie powoduje, że do kompetencji organu stanowiącego gminy należy wprowadzanie opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać.

Podobnie nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacji sanitarnej upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała taka wykracza bowiem poza materię określoną w cytowanym przepisie. W orzecznictwie powszechnie bowiem przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (zob. np. wyroki NSA: z 31.05.1996 r., I SA/Łd 65/96, ONSA 1997/2/88; z 16.12.1996 r., II SA/Kr 1377/96, orzeczenia.nsa.gov.pl; z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75. wyrok NSA z dnia 6.04.2006 r., OSK 19/06, LEX nr 209165).

Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy Żelazków do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 PPSA.

Jednocześnie Sąd zauważa, że Rada Gminy nie wskazała żadnych "przepisów odrębnych", które upoważniałyby ją do unormowania materii objętej Uchwałą w zaskarżonej części. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania Uchwały RG.

Zdaniem Sądu, nie ma bowiem przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania, w formie aktu prawa miejscowego, kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1671/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności podstawy takiej nie dawały obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały RG przepisy Prawa wodnego z 1974 r. (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm.) zawierającego kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji.

Podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również wówczas stanowić przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Należy również mieć na względzie, że z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro, o czym wcześniej była mowa, uchwała w zaskarżonej części nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy do nałożenia takiego obowiązku, należało stwierdzić jej nieważność. Należy jednocześnie mieć na względzie, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. Nr 391) - obowiązującej od 01 stycznia 1997 r. - podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny przewidzianą w art. 10 ust. 2 tej ustawy.

Na marginesie należy wskazać, że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też zarządzając przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy - niezależnie czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów praw cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowanie przez organy samorządu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. (II SA/Kr 175/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, ponieważ zaskarżona Uchwała RG podjęta została bez podstawy prawnej - a wada taka mieści się w kategorii istotnych naruszeń prawa - zatem nie mogła się w tej części ostać w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 PPSA, stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.