Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja

Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca)

Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek

po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r.

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdniku

na uchwałę Rady Gminy w Wysokiem

z dnia 27 listopada 2008 r., nr XXV/138/08

w przedmiocie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 1 i ust. 4, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2 - 6, §§ 10-13, § 17 ust. 2 i ust. 5, § 18 pkt 1, § 20 ust. 2, § 22, § 23 ust. 3, § 24, § 26 pkt 2, pkt 5, pkt 8 i pkt 10, § 27 pkt 4, § 28 pkt 3 i pkt 7 oraz § 32 Regulaminu zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Wysokie;

II. oddala skargę w pozostałej części.

Na oryginale właściwe podpisy; za zgodność z oryginałem.

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 27 listopada 2008 r. Rada Gminy w Wysokiem podjęła uchwałę nr XXV/138/08 w sprawie przyjęcia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy w Wysokiem (Dz. Urz. Woj. Lub. Z 2009 r. Nr 26, poz. 803; dalej także jako "regulamin").

Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. Prokurator Rejonowy w Świdniku zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący - domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały - zarzucił jej naruszenie art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako "Konstytucja"), art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), art. 1, art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 1 i art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej także jako "ustawa") oraz art. 353 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej jako "K.c."), wskutek podjęcia tej uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez:

- nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez Dostawcę w zakresie ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody,

- określenie w § 2 regulaminu definicji pojęć, którym posługuje się prawodawca i ustalających znaczenie określeń zawartych w ustawie,

- zawarcie w § 4 ust 1 i 2 , § 5 , § 7, 8 ust 1, § 10 i § 11, § 12, § 13, § 20, § 22 i § 26 ust. 8 regulaminu powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

- określenie w § 1 ust 1 i § 3, że to regulamin, a nie ustawa określa zasady dostarczania zbiorowego wody,

- określenie § 9 ust 2-6 regulaminu warunków i związanych z wygasaniem i rozwiązywaniem umów z odbiorcami,

- określenie w § 17 ust 2 i § 18 zapisów ograniczających możliwość zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

- określenie w § 23 ust. 3 obowiązków odbiorcy w zakresie usuwania awarii przyłączy,

- określenie w § 24 miejsca wydania rzeczy, co winno być zastrzeżone do regulacji umownej,

- określenie w § 26 ust. 5 warunków przerwania dostaw wody w sposób odmienny niż wynika to z ustawy,

- określenie w § 26 ust. 2 sprzecznego z ustawą warunku odmowy przyłączenia do sieci,

- określenie w § 26 ust. 10 i § 27 ust. 4 zasad odpowiedzialności stron umowy,

- ograniczenie w § 28 ust. 3 i 7 odpowiedzialności dostawcy za prawidłowe utrzymanie wodomierza,

- nieokreślenie w regulaminie standardów obsługi Odbiorców w zakresie sposobu załatwiania reklamacji,

- naruszenie w § 32 regulaminu hierarchicznego systemem źródeł prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Wysokiem wniósł o jej oddalenie.

Organ na wstępie podkreślił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody Lubelskiego, który nie skorzystał z uprawnienia do stwierdzenia jej nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazał, iż są one bezzasadne. Materia dotycząca minimalnego poziomu usług świadczonych przez Dostawcę, wbrew twierdzeniu skarżącego, została uregulowana w rozdziale II § 4 regulaminu. Zamieszczenia w regulaminie zapisów z zakresu ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody nie jest natomiast wymagane, bowiem ustawodawca w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy przewidział, że to umowa o zaopatrzeniu w wodę winna regulować te kwestie.

Co do zarzutu dotyczącego umieszczenia w regulaminie definicji legalnych Wójt Gminy w Wysokiem wyjaśnił, że są one zbieżne z definicjami zawartymi w ustawie i nie zachodzą w tym zakresie żadne sprzeczności. Stanowią one w zasadzie jedynie powtórzenie definicji ustawowych.

Organ podniósł także, iż nie dostrzega przesłanek zarzutu w zakresie określenia w regulaminie warunków rozwiązywania umów z odbiorcami. Żaden przepis ustawy, a tym bardziej wskazany w uzasadnieniu skargi art. 6 ust 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, nie zabrania bowiem, aby taką materię uregulować w regulaminie, co więcej zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, zaś kwestie związane z rozwiązaniem umowy na pewno wchodzą w zakres praw i obowiązków stron. Skarżący zarzuca także, iż regulamin - wbrew zapisom ustawy - ogranicza możliwość zawarcia umowy przez osoby nie posiadające tytułu prawnego do lokalu, podczas gdy w § 17 ust. 5 taka możliwość - jak podkreślił organ - została wprost wskazana. Kolejne paragrafy dotyczą natomiast ogólnych praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usługi, zaś kwestie szczegółowe pozostawiono do regulacji umownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego w Świdniku częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady Gminy w Wysokiem po ponad pięciu latach od jej podjęcia.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, dostępny w CBOSA).

Wspomniana wyżej uchwała Rady Gminy w Wysokiem, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w Świdniku, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że całość argumentacji w niej podniesionej jest zasadna.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji).

Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana m.in. w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

W świetle tego przepisu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Jednym z obligatoryjnych elementów regulaminu dostarczania wody jest zatem określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, w oparciu o które podejmuje uchwałę, a za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

W zaskarżonej uchwale materia dotycząca minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody wprawdzie została objęta Rozdziałem II, zawierającym przepisy § 4 i § 5, jednak przepisy te są nazbyt ogólne. Co do określenia ciśnienia dostarczanej wody Rada Gminy wskazała jedynie, iż winno ono być odpowiednie. Brak jest również precyzyjnej regulacji co do jakości dostarczanej wody, albowiem regulamin w tym zakresie jedynie odsyła do rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia, nie wskazując nawet o jakie dokładnie rozporządzenie chodzi. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, że regulamin nie wypełnia prawidłowo postanowienia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z kolei w § 9 ust. 2-6, organ stanowiący gminy przekroczył granice upoważnienia ustawowego. Przepisy te określają bowiem szczegółowe warunki rozwiązania umów o dostarczanie wody, które w świetle art. 6 ust. 3 ustawy winny zostać sformułowane już w każdej z takich umów, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie sposób przeto przyjąć, by owe warunki rozwiązywania (wypowiadania) umów mieściły się w szczegółowych warunkach i trybie zawierania umów z odbiorcami usług, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 17 ust. 2 pkt 5 i § 18 pkt 1 zaskarżonego regulaminu, które wprowadzają warunek, iż z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej może występować jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości i jednocześnie nakładają na odbiorcę obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego takowy tytuł prawny. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawierają jednak podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku o realizację przyłącza. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 tej ustawy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych samych przyczyn jako sprzeczny z prawem należy uznać również § 26przyczyn narusza prawo również § 26 pkt 2 regulaminu, który przewiduje, iż Dostawca ma prawo zażądać od inwestora dokumentów stwierdzających, iż obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek o przyłączenie, został wykonany zgodnie z prawem budowlanym i przepisami sanitarnymi.

Zasadne są również pozostałe zarzuty skargi.

Należy zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, iż wskazane przez niego w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu, która w istocie powielają treść regulacji ustawowych, podlegają stwierdzeniu nieważności, niezależnie od tego, czy w istnie wprost stanowią one powtórzenie regulacji aktów prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, czy też regulacje te w jakikolwiek sposób modyfikują. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni bowiem podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 8 kwietnia 2008 r. (II OSK 370/07, LEX nr 446997), zgodnie z którym regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności, że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować.

Za słuszny należy uznać również zarzut skargi dotyczący wadliwości § 2 ust. 1 (w ramach zarzutów skargi omyłkowo w tym względzie powołano § 1 ust. 1), § 3, a także 32 regulaminu. Pierwsze dwa z tych przepisów wskazują bowiem, że do regulamin (a nie ustawa) określają zasady prowadzenia i warunki korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Ostatni zaś zawiera zastrzeżenie, że w sprawach nie uregulowanych regulaminem, stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W ocenie Sądu powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 1 ustawy, a nadto naruszają art. 87 Konstytucji. Wynika z nich bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisem regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest zaś stawianie przepisów aktu prawa miejscowego przed przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Sąd podziela również przekonanie strony skarżącej o naruszeniu prawa w § 24 uchwały, określającym miejsce wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego w zakresie dostawy wody. Przepis ten istotnie bowiem kształtuje zasady i zakres odpowiedzialności np. w przypadku awarii sieci, a tym samym ingeruje się w kwestie, które powinny być przedmiotem klauzul umownych. Z tego samego powodu wadliwe są również przepisy regulaminu kształtujące zasady rozwiązywania umów i określające kwestie związane z odszkodowaniem (§ 9 ust. 2-6, § 27 pkt 4).

Rację ma ponadto Prokurator twierdząc, że upoważnienie ustawowe, jakim dysponowała Rada Gminy w Wysokiem podejmując zaskarżoną uchwałę, przekracza również § 23 ust. 3, § 28 pkt 3 i pkt 7 przyjętego tym aktem regulaminu. Przepisy te nakładają bowiem na osobę korzystającą z sieci wodociągowej obowiązek natychmiastowego usunięcia awarii na posiadanym przyłączu, a także powinność prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz i zabezpieczanie na własny koszt dostępu do tego pomieszczenia. Tymczasem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2), a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku ponoszenia kosztów ewentualnej awarii tych urządzeń, czy też ich zabezpieczenia na własny koszt.

Mając na uwadze opisane wyżej wady uchwały Rady Gminy w Wysokiem nr XXV/138/08 z dnia 27 listopada 2008 r., stwierdzić należy, że obarczona nimi część zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, jak wskazano wyżej, taki akt stanowi.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 1 i ust. 4, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2 - 6, §§ 10-13, § 17 ust. 2 i ust. 5, § 18 pkt 1, § 20 ust. 2, § 22, § 23 ust. 3, § 24, § 26 pkt 2, pkt 5, pkt 8 i pkt 10, § 27 pkt 4, § 28 pkt 3 i pkt 7 oraz § 32 Regulaminu zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Wysokie.

Pomimo zaś wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, nie ma - w ocenie Sądu - przeszkód, by w pozostałej części uchwała ta zachowała moc obowiązującą.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu w pozostałej części.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji

Na oryginale właściwe podpisy; za zgodność z oryginałem.