Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski

Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko

Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot

po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r.

sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego

na uchwałę Rady Miasta Lublin

z dnia 20 listopada 2014 r. nr 1222/XLVI/2014

w przedmiocie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na 2015 rok

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do uchwały zatytułowanego Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na rok 2015 r.;

II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Na oryginale właściwe podpisy; za zgodność z oryginałem.

UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2014 r. Rada Miasta Lublin podjęła uchwałę Nr 1222/XLVI/2014 w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na 2015 rok. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej jako u.s.g. oraz art. 4 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), dalej jako u.w.t i p.a. W uchwale wskazano, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na 2015 r. stanowi załącznik do uchwały (§ 1 uchwały), a zadania wynikające z Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych finansowane są ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Miasta Lublin na 2015 r. (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Lublin (§ 3 uchwały). W programie tym, w rozdziale 2 zatytułowanym "Zadania do realizacji" w § 2 ust. 1 wskazano jako jedno z zadań - zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu. Zadanie to, ma być realizowane poprzez finansowanie lub dofinansowanie m.in. prowadzenia placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości, w tym jej wyposażenia (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do uchwały).

Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., skierowanym do Wojewody Lubelskiego, Prezydent Miasta Lublin przedstawił wyjaśnienia dotyczące celu wprowadzenia zapisów przedmiotowej uchwały. Zdaniem Prezydenta celem regulacji wprowadzonej w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do przedmiotowej uchwały było umożliwienie podjęcia działań profilaktycznych i edukacyjnych w stosunku do osób mających problem z nadużywaniem alkoholu, jak też członków ich rodzin. Placówka, o której mowa w programie będzie udzielała kompleksowej pomocy osobom nietrzeźwym, zaś działania polegające na pomocy terapeutycznej będą prowadzone jednocześnie z działaniami zmierzającymi do przywrócenia stanu trzeźwości pod kontrolą lekarską.

Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Wojewoda Lubelski złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 20 listopada 2014 r., Nr 1222/XLVI/2014 w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na 2015 rok, w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f programu stanowiącego załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubelski podniósł, że zadanie określone § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do przedmiotowej uchwały jako prowadzenie placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości, w tym jej wyposażenie, wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 4 1 ust. 1 i 2 u.w.t i p.a. Zdaniem Wojewody, sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości mieści się w zakresie działalności izby wytrzeźwień, bądź innej placówki sprawującej opiekę nad osobami nietrzeźwymi. Unormowanie art. 39 ust. 2 u.w. t. i p.a. wskazuje że podstawowym zadaniem, wykonywanym przez izbę wytrzeźwień (odpowiednią placówkę), jest sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości. W ocenie Wojewody, przebywanie osób nietrzeźwych w tych placówkach nie stanowi rozwiązywania problemów alkoholowych i nie zmniejsza szkód spowodowanych spożywaniem alkoholu. W konsekwencji pobyt osób nietrzeźwych w takich placówkach nie może być finansowany ze środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Zdaniem Wojewody nie można przyjąć, że placówka, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do przedmiotowej uchwały będzie realizowała jedynie programy terapeutyczne skierowane do osób pozostających w stanie nietrzeźwości, poza zakresem swojego działania pozostawiając zadania izby wytrzeźwień (takie jak sprawowanie opieki nad osobą w stanie nietrzeźwości, wykonywanie zabiegów higieniczno-sanitarnych, udzielanie pierwszej pomocy). Z treści zakwestionowanego przepisu uchwały, jak i z wyjaśnień Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 2014 r., wynika, że placówka będzie prowadziła kompleksową pomoc osobom nietrzeźwym, a działania terapeutyczne będą prowadzone jednocześnie z działaniami zmierzającymi do przywrócenia stanu trzeźwości pod kontrolą lekarską. Potwierdza to, że utworzona placówka będzie wykonywała zadania izby wytrzeźwień, wymienione w art. 39 ust. 2 u.w.t. i p.a., a całokształt jej działalności (w tym wyposażenie), będzie finansowany ze środków programu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała w pierwszej kolejności, że skarga Wojewody Lubelskiego wykracza poza granice legalności oceny przedmiotowego zapisu uchwały. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, art. 4 1 u.w.t. nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich zadań gminy związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a ustanawia jedynie ramy, których wypełnienie pozostawiono gminnemu programowi. Ponadto podstawową cechą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie zadań publicznych, co oznacza, że decyzje są podejmowane przez organy tego samorządu swobodnie, zaś nadzór organów rządowych jest ograniczony.

W dalszej kolejności Rada Miasta Lublin podniosła, że Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego kwestionowany przez niego zapis uchwały uważa za naruszający prawo w stopniu istotnym, a ponadto w skardze nie wskazano kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej naruszenia. Zdaniem Rady Miasta Lublin wprowadzony zapis § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do uchwały stanowi tylko rozszerzenie działalności terapeutycznej prowadzonej przez Ośrodek Leczenia Uzależnień w Lublinie SP ZOZ. Ponadto kwestionowany zapis jest zgodny z założeniami uchwały Nr 1021/XXXIX/2014 Rady Miasta Lublin z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Lublin 2014-2020. Dofinansowanie prowadzenia przez Ośrodek Leczenia Uzależnień w Lublinie SP ZOZ placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości w zakresie zwiększenia dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu jest elementem przemyślanej strategii Miasta Lublin, opartym na rzetelnej analizie zagrożeń z uwzględnieniem poszczególnych grup społecznych. W ocenie Rady skarga organu nadzorczego w istocie zmierza do ograniczenia kompetencji organu stanowiącego i w konsekwencji pozbawia uprawnienia Radę Miasta Lublin do realizowania spójnej polityki społecznej związanej z przeciwdziałaniem alkoholizmowi.

Zdaniem Rady niezasadny jest pogląd Wojewody, że niezgodne z prawem jest przeznaczenie środków pochodzących z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 18 1 i art. 11 1 u.w.t. i p.a., na inne zadania, niż to wynika z art. 18 2 u.w.t. i p.a. Żaden przepis u.w.t. i p.a. nie wprowadza bowiem ograniczenia w realizacji zadania, tj. zwiększenia dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu poprzez dofinansowanie prowadzenia placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości, w tym jej wyposażenia. Z przepisu art. 18 2 u.w.t. i p.a. wynika, że środki finansowe tam wymienione mogą być wykorzystane na wszystkie działania wymienione w art. 4 1 ust. 1 u.w.t. i p.a., a także nie wskazane tam działania, a pozostające w związku z tymi zadaniami, które tworzą chociażby warunki realizacji tych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na uwadze wskazane przesłanki i badając zaskarżoną uchwałę w granicach zakreślonych powołanymi wyżej przepisami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 18 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak jest także przeszkód uniemożliwiających stwierdzenie nieważności uchwały.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta Lublin z dnia 20 listopada 2014 r., Nr 1222/XLVI/2014 w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na 2015 rok. Wojewoda skarży uchwałę w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f programu stanowiącego załącznik do uchwały. Kwestionowany przez Wojewodę Lubelskiego zapis dotyczy prowadzenia placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości, w tym jej wyposażenia. W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Radą Miasta Lublin sprowadza się więc do ustalenia czy prowadzenie placówki, o jakiej mowa w kwestionowanym zapisie i jej wyposażenie, należy do zadania, o którym mowa w art. 4 1 ust. 1 pkt 1 u.w.t. i p.a., polegającego na zwiększaniu dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu.

Wskazać przede wszystkim należy, że cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zostały wskazane obok tytułu ustawy, w preambule, zaś związane z realizacją celu obowiązki organów administracji publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego, sformułowane zostały w art. 1 ustawy. W myśl tych postanowień, organy te mają obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin (art. 4 1 ust. 2 u. w.t i p.a.). Zgodnie z tym unormowaniem zadania te obejmują w szczególności:

1)zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2)udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3)prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4)uchylony;

5)wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6)podejmowanie interwencji w związku naruszeniem przepisów określonych w art. 13 1 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7)wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

Realizacja wyżej wymienionych zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz miasta, prezydent miasta), może powołać pełnomocnika.

Zgodnie natomiast z art. 18 2 u.w.t. i p.a., dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 18 1 oraz dochody z opłat określonych w art. 11 1 wykorzystane będą na realizację:

1)gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii,

2)zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, o której mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii

- i nie mogą być przeznaczane na inne cele.

Unormowanie art. 18 2 u.w.t. i p.a., ściśle określa cel, na jaki przeznaczone mogą być środki finansowe uzyskane z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pobieranych w trybie art. 11 1 oraz opłat za wydanie zezwolenia na podstawie art. 18 lub art. 18 1 . Dochody z opłat, o których mowa w komentowanym przepisie nie mogą być zatem przeznaczane przez samorząd gminny na ogólnie rozumiane wykonywanie postanowień komentowanej ustawy w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, ani tym bardziej na inne cele. Samorząd gminny uchwalając gminny pogram profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ma więc obowiązek każdorazowego sprawdzania, czy przy przeznaczaniu środków pieniężnych, stanowiących dochody ze wskazanych wyżej opłat, określone zadanie jest związane z realizacją takiego programu.

W ocenie sądu, kwestionowany zapis uchwały jest sprzeczny z art. 4 1 ust. 2 w związku z art. 18 2 u.w.t. i p.a. Przypisanie do działania określonego w ustawie jako zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu - prowadzenia placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości, w tym jej wyposażenia, wyraźnie wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości oraz udzielanie takim osobom pomocy mieści się w zakresie działalności izb wytrzeźwień, bądź innych placówek wykonujących takie zadania (art. 39 ust. 1-4 u.w.t. i p.a.). Aczkolwiek działalność takich placówek jest ważna i konieczna, to jednak ich funkcjonowanie nie ma bezpośredniego wpływu na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, nie przyczynia się też do zmniejszenia skali szkód społecznych i zdrowotnych związanych ze spożywaniem alkoholu. Działania polegające na prowadzeniu placówki świadczącej pomoc osobom nietrzeźwym, w tym zapewnieniu wyposażenia takiej placówki nie spełniają przesłanek zadania określonego w art. 4 1 ust. 1 pkt 1 u.w.t. i p.a. i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych. Prowadzi to do wniosku, że Rada Miasta Lublin uchwalając kwestionowany zapis, naruszyła normy niepozostawiające wątpliwości co do ich rozumienia, a określenie zadania polegającego na prowadzeniu placówki świadczącej pomoc osobom w stanie nietrzeźwości, w tym jej wyposażenia, zostało ukształtowane sprzecznie z postanowieniami art. 4 1 ust. 2 i art. 18 2 u.w.t. i p.a. Działanie polegające na wsparciu ze środków programu innych celów niż wymienione w art. 18 2 u.w.t. i p.a. jest działaniem wbrew zakazowi przewidzianemu w tej ustawie, co wskazuje na istotne naruszenie prawa.

Oczywiście dopuszczalne i zgodne z przepisami u.w.t. i p.a. jest wsparcie finansowe dodatkowych programów terapeutycznych, skierowanych do osób zatrzymanych w izbie wytrzeźwień (bądź innej odpowiedniej placówce). Jednakże zadanie takie ujęte w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinno być opisane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, jakie działania będą finansowane z tego programu. Chociaż więc realizacja programów terapeutycznych skierowanych do osób pozostających w stanie nietrzeźwości jest zgodna z zadaniem o jakim mowa w art. 4 1 ust. 1 pkt 1 u.w.t. i p.a., polegającym na zwiększaniu dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu, to w świetle zakwestionowanego przepisu uchwały nie można przyjąć, że placówka będzie prowadziła jedynie programy terapeutyczne. Potwierdzają to wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 2014 r. z których wynika, że placówka, o której mowa, będzie udzielała kompleksowej pomocy osobom nietrzeźwym, oprócz bowiem działań zmierzających do przywrócenia stanu trzeźwości pod kontrolą lekarską, będzie również podejmowała działania polegające na pomocy terapeutycznej. Zatem głównym celem takiej placówki jest wykonywanie zadań izby wytrzeźwień, o których mowa w art. 39 ust. 2 u.w.t. i p.a. Ponadto z treści zakwestionowanego przepisu uchwały wynika, że jako zadanie programu oprócz prowadzenia placówki, przyjęto jej wyposażenie, co prowadzi do wniosku, że całokształt działalności placówki ma być finansowany ze środków programu. Nie można zatem przyjąć, że placówka, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f załącznika do uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 20 listopada 2014 r., Nr 1222/XLVI/2014 w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lublin na 2015 rok, będzie realizowała jedynie programy terapeutyczne skierowane do osób pozostających w stanie nietrzeźwości, poza zakresem swojego działania pozostawiając podstawowe zadania izby wytrzeźwień polegające na sprawowaniu opieki nad osobami nietrzeźwymi.

Zdaniem sądu nie można uznać, na co wskazuje w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin, że skarga Wojewody Lubelskiego wykracza poza granice legalności oceny przedmiotowego zapisu uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez Wojewodę Lubelskiego stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności prawnej, zaś legitymacja skargowa organu nadzoru wynika art. 93 ust. 1 u.s.g.

Z powyższych względów oraz na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

Na oryginale właściwe podpisy; za zgodność z oryginałem.