Dnia 21 lipca 2011 r.

UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2011 r. Rada Miejska Dzierżoniowa podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej Dzierżoniowa Nr XLIX/302/09 r. z dnia 29 październi-ka 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodaro-wania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Piastowskiej w Dzierżoniowie, po-między ul. Rzeźniczą a Sikorskiego, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Dzierżoniów uchwałę Nr IV/31/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Piastowskiej w Dzierżoniowie, pomiędzy ul. Rzeźniczą a Sikorskiego Wojewoda Dolnośląski w skardze na tę uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zażądał stwierdzenia nieważności § 15 ust. 3 we fragmencie "z wyjątkiem wieżowych" wobec jego niezgodności zakwestionowanego fragmentu z naruszeniem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu roz-woju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na uzasadnienie wskazano, że w toku badania legalności tej uchwały organ nad-zoru stwierdził, iż uchwała narusza w sposób istotny art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 15 ust 3 Rada Miejska postanowiła: do-puszcza się lokalizację urządzeń przekaźnikowych o nieznacznym oddziaływaniu, z wyjątkiem wieżowych. Tym samym Rada Miejska Dzierżoniowa wprowadziła zakaz bu-dowy wież przekaźnikowych na obszarze objętym planem. Tymczasem zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunika-cyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej ''planem miej-scowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-ściami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie celu publicznego: celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod dro-gi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowla-nych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicz-nej i sygnalizacji. Łącznością publiczną jest natomiast zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami infrastruktura telekomunikacyjna w rozumieniu przepi-sów prawa telekomunikacyjnego. W myśl zaś przepisów tego prawa określonych przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2002 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 180 z późn zm.) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń kablowych oraz w szczególności linie, kanaliza-cje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarżony zapis uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż Rada tym postanowieniem uchwały wykluczyła lokalizację wież urządzeń przekaźnikowych na terenie objętym pla-nem. W rezultacie może to uniemożliwić faktyczną realizację inwestycji celu publiczne-go z zakresu łączności. W ocenie Organu Nadzoru funkcją regulacji zawartej w wspo-mnianym art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest ograniczenie w ustanawianiu zakazów z zakresu łączności publicznej. Rozwiązanie zamieszczone przez Radę Miejską Dzierżoniowa w kształcie określonym przez § 15 ust. 3 uchwały, dawałoby możliwość zbyt daleko idącej swobody ustanawiania zakazów w materii lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Sko-ro ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym nie można ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (tu: niedopuszczenie lokalizowania urzą-dzeń przekaźnikowych w postaci wież), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, rada gminy takich zakazów w planie miejscowym nie objętym żadną ochro-ną ustanawiać nie może. W świetle obecnie obwiązujących przepisów nie może być żadnych wątpliwości, iż budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Rozstrzygające znaczenie w tej kwestii mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o go-spodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Budowa stacji te-lefonii komórkowej służy zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruk-tury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomuni-kacyjnej usług telekomunikacyjnych. W ocenie Organu Nadzoru budowa wież przekaź-nikowych podobnie jak budowa stacji telefonii komórkowej służy zapewnieniu dostęp-ności usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty pra-wa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych orga-nów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy roz-działu III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa i rozporządzenie są aktami prawnym hierarchicznie wyższymi od ak-tów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejsco-wego nie mogą być z nimi sprzeczne. Uchwały organów samorządu terytorialnego mo-gą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odda-lenie. Na uzasadnienie wskazano, że analiza art. 46 ust. 1 ustawy o wrust w kontekściekontrolowanej uchwały Rada Gminy stwierdza, że w żadnym miejscu omawianego pla-nu miejscowego me został "ustanowiony zakaz lokalizowania inwestycji z zakresu łącz-ności publicznej", przyjęte rozwiązania (§ 15 ust. 3 mpzp) "nie uniemożliwiają lokalizo-wania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej", ze względu na uwa-runkowania wynikające z miejsca, z charakteru i intensywności zabudowy, potrzeby zapewnienia maksymalnej liczby miejsc postojowych i dojazdów do posesji przy uwzględnieniu potrzeby ograniczenia dostępu do drogi wojewódzkiej ustalono jedynie wyłączenie formy wieżowej dla potencjalnej infrastruktury telekomunikacyjnej - co nie jest równoznaczne z zakazem lokalizowania tejże infrastruktury, która w każdej innej formie może być lokalizowana (np. - konstrukcje wsporcze na dachach, urządzenia na-ścienne itp.) w obszarze objętym planem miejscowym. Biorąc, zatem pod uwagę wskazane elementy, a także cel wprowadzonej regula-cji, jakim jest niewątpliwie potrzeba likwidacji wszelkich barier uniemożliwiających roz-wój infrastruktury telekomunikacyjnej - można przyjąć, że plan miejscowy jak najbardziej dopuszcza realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, wskazując przy tym jedynie na niedopuszczalność stosowania wież przekaźnikowych, pozostawiając możliwość rozwiązań innych, służących temu samemu celowi. Ponieważ plan obejmuje niewielki teren ukształtowanej zabudowy mieszkalnej i usługowej wraz z komunikacją (ok. 3,5 ha), położony jest w bezpośredniej bliskości terenów nie zainwestowanych a także terenów poprzemysłowych, nie zachodzi okoliczność wskazująca, że rozwój łącz-ności publicznej poprzez zapisy planu może być w jakimś, choćby niewielkim stopniu ograniczony. Sama ustawa o wrust nie reguluje zasad lokalizowania inwestycji celu pu-blicznego z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej a jedynie wskazuje na potrzebę umożliwienia rozwoju usług łączności, pozostawiając decyzje lokalizacyjne (także plani-styczne) władzom poszczególnych gmin. Gmina ma zatem władztwo planistyczne. W oparciu o to władztwo - uchwalając plan miejscowy może więc ograniczać lokalizowanie określonego rodzaju inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale nie może jej w całości zakazywać, ani też całkowicie uniemożliwiać, przy czym ogranicze-nie musi być uzasadnione rzeczywistą potrzebą interesu publicznego, konieczne, racjo-nalne i proporcjonalne. Ponadto, art. 46 ust. 1 ustawy o wrust nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowol-nych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor. W przepisie tym chodzi o inwestycje w ujęciu generalnym, rodzajowym, co oznacza, że dla art. 46 ust. 1 ważne jest, by na obszarze objętym planem możliwe było zrealizowanie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności poprzez zlokalizowanie nie-zbędnych dla osiągnięcia tego celu instalacji kablowych i bezprzewodowych, które wprawdzie mogą być ograniczone przez konkretne warunki określone w planie, jednak-że nie w taki sposób, by ich lokalizacja była niemożliwa. Innymi słowy każdy plan miej-scowy powinien dawać inwestorom jasną odpowiedź gdzie i na jakich warunkach mogą zapewnić społeczności lokalnej dostęp do łączności przewodowej i bezprzewodowej. Podsumowując, zdaniem Rady Miasta Dzierżoniów, jeżeli określonego rodzaju inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej (np. instalacja radiokomuni-kacyjna) jest zgodna z przepisami prawa, to w planie miejscowym mogą być ustana-wiane odnoszące się także do niej warunki i ograniczenia, o ile są uzasadnione warto-ściami z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne dla ochrony tych wartości, racjonalne i proporcjonalne (wy-mogi z art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również nie uniemożliwiają lokalizacji tego rodza-ju inwestycji (art. 46 ust. 1 ustawy o wrust - np. ze względu na zabudowę jednorodzinną i ład przestrzenny dopuszczają instalacje o wysokości do kilku metrów, co potwierdza art. 46 ust. 2 tej ustawy, który nie może być pominięty przy interpretacji art. 46 ust. 1). Najważniejsze jest zapewnienie, by postanowienia planu uwzględniały potrzeby rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz roz-strzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z pra-wem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontro-li administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów ad-ministracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administra-cji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego - a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm), w dalszej części uzasadnienia po-woływanej też w skrócie jako u.z.p, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodaro-wania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzen-nego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodaro-wania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Dodać bowiem należy, że wedle art. 91 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nadto stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z pra-wem. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowa-niu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem pra-wa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te kore-spondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Odrębną podsta-wę rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności uchwały stanowi art. 28 u.z.p, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naru-szenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi uregulowanie szczególne względem przytoczonych artykułów ustawy o samorządzie gminnym i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zauważyć tu należy, iż większym ry-goryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem na-ruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde narusze-nie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/31/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego obszaru położonego przy ul. Piastowskiej w Dzierżoniowie, pomiędzy ul. Rzeźniczą a Sikorskiego w zakresie objętym skargą, czyli § 15 ust. 3 we fragmencie "z wyjątkiem wieżowych" Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) plan miejscowy nie może ustana-wiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowa-nia inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz..651 ze zm.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 46 ust. 2 tej ustawy: jeżeli lokalizacja inwestycji celu pu-blicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie prze-znaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łącz-ności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z kolei zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 6 ustawy o gospodarce nieru-chomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest (między innymi), budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych dróg publicznych, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nato-miast art. 4 (zawierający słowniczek pojęć użytych w ustawie) stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o łączności publicznej - należy przez to rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunika-cyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Ustawa dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa w art. 2, że na jej potrzeby za infrastrukturę telekomunikacyjną należy uważać urzą-dzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W świetle przytoczonych unormowań, wątpliwości co do zgodności z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych budzą, przyjęte w miejscowym planie zapisy zakazujące możliwości lokalizacji, na terenie objętym planem, urządzeń przekaźnikowych o nieznacznym oddziaływaniu, z wyjątkiem wieżowych. Reasumując, należy się z poglądem strony skarżącej, iż w świetle unormowań art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które zabraniają wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w planie miejscowym, wprowadzony w kontrolowanej uchwale za-kaz łamie zasadę legalności, którą winny kierować się w swych działaniach organy wła-dzy publicznej.. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności zaskarżonego fragmentu uchwały, na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi, było w pełni zasadne. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskar-żona uchwała nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasad-nienie w art. 200 ppsa.