Dnia 20 kwietnia 2011 r.

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 listopada 2010r. nr NK.II.AM5.0914-9/10 Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zaskarżył § 6 ust. 1 pkt 5 oraz § 7 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rady Powiatu w Świdnicy Nr XXXIX/322/2010 z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkól nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz zasad udzielania i rozmiaru zniżek godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze, zasad zwalniania tych nauczycieli od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Świdnicki i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała wpłynęła doń w dniu 3 września 2010r. a zatem, ze względu na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski wnosi na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W motywach uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że jak stanowi art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.): "W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;".Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu w Świdnicy zrealizowała zatem przyznane jej upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę określa:- zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego,- zasady udzielania i rozmiar obniżek, dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3,- tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.W § 6 ust. 1 pkt 5 niniejszej uchwały Rada Powiatu postanowiła, iż: "Nauczycielom zatrudnionym w niepełnym wymiarze zająć, realizującym różny wymiar zająć w poszczególnych okresach roku szkolnego, w umowie o pracą należy określić średni wymiar godzin zająć dla całego okresu zatrudnienia."Zdaniem organu nadzoru postanowienie wynikające z wyżej wymienionego zapisu paragrafu 6 uchwały należy do kompetencji dyrektora szkoły w zakresie ustalania treści umowy o pracę. Mateusz Plich w Komentarzu do art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. stwierdził, iż: "Dyrektor nie jest pracodawcą dla nauczycieli i innych pracowników (sam jest bowiem pracownikiem szkoły lub placówki, którą kieruje), lecz z jednej strony osobą reprezentującą pracodawcę w stosunku do nich, a z drugiej (w ramach bieżącej działalności szkoły lub placówki) ich przełożonym służbowym, uprawnionym do organizowania i kierowania procesami pracy. Wykonuje on wszystkie kompetencje, jakie przepisy prawa pracy (zarówno ogólnego, jak i nauczycielskiej pragmatyki, tj. ustawy - Karta Nauczyciela) rezerwują dla "pracodawcy" czy też "szkoły". (...) Dyrektor szkoły może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy - w tym zawierać umowy o pracę (...). Orzecznictwo sądowe zasadniczo wyklucza jakąkolwiek ingerencję w sprawy zatrudniania i zwalniania pracowników ze strony organu prowadzącego." (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II.). Zatem to dyrektor szkoły decyduje, w granicach obowiązujących przepisów prawa, o treści umowy o pracę zawieranej z nauczycielem. Ponadto należy zaznaczyć, że obligatoryjne elementy umowy o pracę nauczyciela określa art. 14 Karty Nauczyciela zgodnie, z którym: 1. Akt mianowania i umowa o pracę powinny w szczególności określić: 1) stanowisko i miejsce pracy; 2) termin rozpoczęcia pracy; 3) wynagrodzenie lub zasady jego ustalania. 2. W przypadku zatrudnienia w zespole szkół akt mianowania i umowa o pracę powinny określać także typy (rodzaje) szkół w zespole, w których pracuje nauczyciel.W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, który nie przyznaje Radzie kompetencji do stanowienia o treści umowy o pracę z nauczycielem, a jednocześnie naruszyła przepisy art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzono przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. II SA/Ol 777/2009 podkreślił, że czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do nauczyciela niebędącego dyrektorem szkoły, wykonuje dyrektor szkoły (LexPolonica nr 2125739).W świetle art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchiczność aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem, że w uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.Powyższe, zdaniem organu nadzoru, czyni zasadnym stwierdzenie nieważności zapisu § 6 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej uchwały.W § 7 ust. 2 uchwały Rada Powiatu postanowiła z kolei, iż: "Nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, nie mogą realizować zająć w ramach godzin ponadwymiarowych. Dotyczy to także zastępstw doraźnych za nieobecnego nauczyciela. Nauczyciele, którym powierzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowisko kierownicze w szkole lub placówce mogą realizować zajęcia w ramach godzin ponadwymiarowych, w tym zastępstwa doraźne, w wymiarze nie przekraczającym 4 godzin tygodniowo."Jak postanowiono z kolei w § 7 ust. 3 uchwały: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w celu zapewnienia należytej realizacji procesu dydaktycznego, Starosta, na wniosek dyrektora szkoły, może wyrazić zgodę na realizację przez dyrektora szkoły zajęć w ramach godzin ponadwymiarowych oraz wyższej liczby godzin ponadwymiarowych realizowanych przez wicedyrektorów, nie dłużej jednak niż na 1 rok szkolny."Zdaniem organu nadzoru, powyższe zapisy uchwały nie mieszczą się w normie kompetencyjnej przyznanej Radzie Powiatu przez ustawodawcę. Na mocy bowiem art. 42 ust.7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę lub placówkę został upoważniony do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek, o których mowa w ust. 6 tejże ustawy, oraz przyznawania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3 ustawy. Zakwestionowanej zapisy nie dotyczą materii wynikającej z normy kompetencyjnej art. 42 ust. 7, tym samym Rada Powiatu nie była upoważniona do wypowiadania się, w powyższym zakresie. Dodatkowo, wskazać należy na artykuł 42 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć.Kwestie dotyczące pracy w godzinach ponadwymiarowych nauczycieli korzystających z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć zostały natomiast uregulowane przez samego ustawodawcę w art. 42a ust. 3 Karty Nauczyciela zgodnie, z którym nauczyciel korzystający z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nie może mieć godzin ponadwymiarowych, z wyjątkiem nauczycieli, o których mowa w art. 42 ust. 6.Jak z powyższego wynika, rada powiatu na mocy art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela uzyskała kompetencję do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz zwolnień od obowiązku realizacji zajęć przez osoby pełniące funkcje kierownicze w szkołach, nie zaś do stanowienia o możliwości udzielania godzin ponadwymiarowych nauczycielom wymienionym przez Radę w § 7 ust. 2 oraz ust. 3 przedmiotowej uchwały.Wymaga podkreślenia, iż powszechnie obowiązujący charakter zawartych w przedmiotowej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem organ stanowiący powiatu wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. I OSK 1873/07 uznał, iż: "Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego."W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Świdnickiego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że celem postanowienia § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie jest stanowienie przez Radę konkretnego, co do treści, ustalenia w umowie o pracę nauczyciela. Jest to jedynie zobowiązanie Dyrektora szkoły, w przypadkach określonych tym zapisem, do ustalenia "jakiegoś" średniego wymiaru godzin zajęć. Konkretnego uśrednienia, stosownie do faktycznych okoliczności dokonuje Dyrektor szkoły w umowie o pracę.W odniesieniu do treści postanowienia § 7 ust. 2 i 3 uchwały stwierdzono, że w cytowanym zapisie Rada wprowadza ograniczenia w realizacji przez dyrektora i wicedyrektora zajęć w ramach godzin ponadwymiarowych, dopuszczając w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w celu zapewnienia właściwej realizacji procesu dydaktycznego, odstępstwa od przyjętej wcześniej zasady. Czyni tak w poczuciu odpowiedzialności za wypełnianie ustawowych obowiązków określonych ustawą o samorządzie powiatowym i ustawą o systemie oświaty.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.Art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy, gdy są one niezgodne z prawem.Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.W myśl art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi: "Uchwały organy powiatowego sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem, obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru.W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii, aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Postanowienia § 6 ust. 1 pkt 5 stanowiące, że "nauczycielom zatrudnionym w niepełnym wymiarze zająć, realizującym różny wymiar zajęć w poszczególnych okresach roku szkolnego, w umowie o pracą należy określić średni wymiar godzin zająć dla całego okresu zatrudnienia zostało wydane na podstawie art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela. Należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, że wskazany przepis Karty Nauczyciela nie upoważnia organu prowadzącego szkołę lub placówkę do regulowania konkretnych i szczegółowych postanowień treści stosunku pracy danego nauczyciela, gdyż kompetencja ta została przypisana dyrektorowi placówki, jako osobie reprezentującej pracodawcę (szkołę lub placówkę) i będącej przełożonym zatrudnionych w zakładzie pracy pracowników, w tym nauczycieli. Kompetencja dyrektora szkoły w tym zakresie jest uznawana za bezsporną zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu.W § 7 ust. 2 uchwały Rada Powiatu postanowiła z kolei, iż: "Nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, nie mogą realizować zajęć w ramach godzin ponadwymiarowych. Dotyczy to także zastępstw doraźnych za nieobecnego nauczyciela. Nauczyciele, którym powierzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowisko kierownicze w szkole lub placówce mogą realizować zajęcia w ramach godzin ponadwymiarowych, w tym zastępstwa doraźne, w wymiarze nie przekraczającym 4 godzin tygodniowo."Jak postanowiono z kolei w § 7 ust. 3 uchwały: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w celu zapewnienia należytej realizacji procesu dydaktycznego, Starosta, na wniosek dyrektora szkoły, może wyrazić zgodę na realizację przez dyrektora szkoły zajęć w ramach godzin ponadwymiarowych oraz wyższej liczby godzin ponadwymiarowych realizowanych przez wicedyrektorów, nie dłużej jednak niż na I rok szkolny."Również i w tym wypadku należy zgodzić się z konstatacją organu nadzoru, który podnosi, że powyższe zapisy uchwały nie mieszczą się w normie kompetencyjnej przyznanej Radzie Powiatu przez ustawodawcę. Na mocy bowiem art. 42 ust.7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę lub placówkę został upoważniony do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek, o których mowa w ust. 6 tejże ustawy, oraz przyznawania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3 ustawy.Jak z powyższego wynika, rada powiatu na mocy art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela uzyskała kompetencję do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz zwolnień od obowiązku realizacji zajęć przez osoby pełniące funkcje kierownicze w szkołach, nie zaś do stanowienia o możliwości udzielania godzin ponadwymiarowych nauczycielom wymienionym przez Radę w § 7 ust. 2 oraz ust. 3 przedmiotowej uchwały.Organ nadzoru trafnie przy tym podniósł, że przepis art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć. Prawidłowo również wskazał, że kwestie dotyczące pracy w godzinach ponadwymiarowych nauczycieli korzystających z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć zostały natomiast uregulowane przez samego ustawodawcę w art. 42a ust. 3 Karty Nauczyciela zgodnie, z którym nauczyciel korzystający z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nie może mieć godzin ponadwymiarowych, z wyjątkiem nauczycieli, o których mowa w art. 42 ust. 6.Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Punkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.