Dnia 23 marca 2011 r.

UZASADNIENIE

W dniu 27 września 2010 r. Rada Gminy Jemielno podjęła uchwałę Nr XLVII/ 256/10 w sprawie Statutu tej Gminy. Korzystając z kompetencji przysługujących organowi nadzoru, Wojewoda Dol-nośląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego następujące zapisy Statutu:• w § 15 ust. 2 zdanie drugie, w brzmieniu: "Nadrzędność Rady wynika z art. 15, ust. 1 art. 18 "a", ust. 1, art. 21, ust. 3 i art. 30, ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.";• w § 18 pkt 1, w brzmieniu: "Do zadań komisji stałych należy: 1. wykonywanie nadzoru nad pracą Wójta i administracją gminną w zakresie spraw, dla których komisja została powołana,";• § 106, w brzmieniu: "Protokoły z posiedzeń Rady i Komisji podlegają udostęp-nieniu po ich formalnym przyjęciu - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem Gminy.",wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.Zdaniem strony skarżącej, dwa pierwsze zakwestionowane zapisy Statutu na-ruszają art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, natomiast § 106 Statutu został uchwalony z naruszeniem art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że ustawodawca - dokonując rozróżnienia organów podstawowej jednostki samorządu terytorialnego - nie przy-znał żadnemu z nich pozycji nadrzędnej (dominującej) względem drugiego. Rada Gminy jest co prawda organem kontrolnym wobec wójta, nie oznacza to jednak, że jest organem nadrzędnym. Przypisując sobie taką pozycję (w § 15 ust. 2 zdanie dru-gie i w § 18 pkt 1 Statutu) Rada Gminy Jemielno zmieniła intencję legislatora, który - w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym - wymienia jako organy nadzoru wyłącz-nie: Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych - także regionalną izbę obrachunkową. W ocenie strony skarżącej, oba wielokrotnie już przywoływane zapisy zostały też wprowadzone wbrew powszechnie akcentowanemu w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zakazowi ponownego regulowania w Statucie tej materii, która zo-stała już uregulowana w ustawie. Prowadzić to bowiem może do nieporozumień, zwłaszcza przy zmianie intencji prawodawcy. W dalszej części uzasadnienia skargi rozróżniono - na podstawie przytoczo-nej tam literatury przedmiotu - pojęcie "kontroli" i "nadzoru", konkludując, że rada oraz jej komisje nie mają uprawnień nadzorczych. Mogą one badać i oceniać prawi-dłowość działań kontrolowanych organów i jednostek organizacyjnych, bez upraw-nienia do wydawania wiążących dyspozycji w zakresie usunięcia stwierdzonych uchybień. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika z kolei wprost z art. 61 Konsty-tucji RP. Ani art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnych, ani też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narzucają żadnych ograniczeń przedmioto-wych w prawie do uzyskania informacji i w dostępie do dokumentów, poza tym, że mają one wynikać z wykonywania zadań publicznych. W szczególności, wspomniane przepisy nie uzależniają dostępu do dokumentów od ich formalnego przyjęcia, jak to przewiduje § 106 Statutu Gminy Jemielno. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając takie żądanie, zwróciła w pierwszej kolejności uwagę na to, że w zakwestionowanych zapisach § 15 ust. 2 i w § 18 pkt 1 Statutu nie przypisano Ra-dzie Gminy innych kompetencji, niż te, które wynikają wprost z ustawy o samorzą-dzie gminnym. Skarżący organ za szeroko, wbrew intencji Rady, zinterpretował wspomniane zapisy. Zwłaszcza zdanie drugie w § 15 ust. 2 Statutu trzeba rozważać w kontekście brzmienia całego § 15. Nie zamierzano też uchwalać w § 18 pkt 1 Sta-tutu takich kompetencji, które przyznawałyby Radzie prawo wydawania wiążących dyspozycji organowi wykonawczemu i jednostkom organizacyjnym gminy, czy też stosowania sankcji wobec osób winnych nieprawidłowości. Uchwalając § 106 Statutu Rada starała się z kolei odnieść do aspektów orga-nizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki sa-morządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystania z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jed-nostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszych wywodach - skrótowo - p.p.s.a.). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., przywoływana dalej jako "u.s.g.") nie wprowadzają innych kryte-riów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego ak-tu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie jednak z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego narusze-nia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oba przywołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nie-ważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podję-cie takiego aktu bez podstawy prawnej, a także wadliwe zastosowanie normy praw-nej będącej podstawą prawną podjętego aktu. W świetle przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów orga-nów gminy skarga zasługiwała z pewnością na uwzględnienie w części kwestionuja-cej zgodność z prawem § 106 uchwały Rady Gminy Jemielno z dnia 27 września 2010 r. (Nr XLVII/256/10) w sprawie Statutu tej Gminy. Trafnie bowiem wywiódł or-gan nadzoru, że przepis ten w sposób istotny narusza art. 61 Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej, art. 11b ust. 2 i 3 u.s.g. oraz art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., przytaczanej w dalszych rozważaniach skrótem "u.d.d.i.p."). Wojewoda zakwestionował (w tym zakresie) część przepisu regulującego za-sady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów rady, komisji i wójta, umiejscowionego w Rozdziale VII Statutu. Przedmiotem oceny sądu są więc kwestie związane z dostępem obywateli do uzyskania informacji o działalności organów wła-dzy publicznej oraz z zasadą jawności działania gminy. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że statut gminy zaliczany do aktów prawa miejscowego, uchwalany jest przez organy stanowiące gmin w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Z konstytucyjnej hie-rarchii źródeł prawa wynika, że ustawa zasadnicza jest prawem najwyższym, a po-zostałe źródła prawa: ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe obowiązujące na obszarze działania organów, które je usta-nowiły, muszą być zgodne z jej postanowieniami. Dostęp obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy pu-blicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, będący przedmiotem oceny w ni-niejszej sprawie, jest uregulowany w: art. 61 Konstytucji RP, art. 11b u.s.g. oraz w przepisach u.d.d.i.p. Artykuł 61 ust. 1 Konstytucji stanowi między innymi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast według ust. 2, prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy pu-blicznej pochodzących z wyborów, z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku. Z nor-my tej należy zatem wywieść, że konstytucyjne prawo obywateli dostępu do informa-cji obejmuje również dostęp do dokumentów, które dotyczą działalności wszelkich organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tak zakreślone prawo skonkretyzowane zostało w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 11b) oraz w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.Według art. 11b ust. 1 u.s.g., działalność organów gminy jest jawna. Ograni-czenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na se-sje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikają-cych z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do tych dokumentów i korzystania z nich muszą być określone w statucie gminy (ust. 3). Przepis ten nie konkretyzuje więc rodzaju dokumentów udostępnianych do publicznego wglądu. Podkreśla jedy-nie, że mieszczą się wśród nich protokoły z sesji rady i protokoły z posiedzeń komisji. W myśl dopiero co przedstawionych regulacji, udostępnieniu podlegają wszystkie dokumenty wynikające z wykonywania zadań publicznych i działalności organów wła-dzy publicznej, chyba że ich jawność została ustawowo wyłączona. Regulując statutowo zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumen-tów organów gminy, Rada Gminy Jemielno przyjęła w § 106 Statutu, że protokoły z posiedzeń Rady i Komisji podlegają udostępnieniu dopiero "po ich formalnym przyję-ciu" - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem. Wprowadzając taki zapis, rada nie doprecyzowała, co należy rozumieć jako "formalne przyjęcie" pro-tokołu sesji rady lub protokołu z posiedzenia komisji. Tak sformułowanego pojęcia nie wyjaśniają również pozostałe zapisy statutu, gdyż w żadnym innym miejscu Rada nie posłużyła się dokładnie takim samym zwrotem. Analiza regulacji statutowych wskazuje jednak, że Rada przewidziała wymóg przyjęcia protokołu z poprzedniej se-sji (§ 51 statutu). Przepis ten przewiduje mianowicie uprawnienie radnych do zgła-szania poprawek i uzupełnień do protokołu (w trakcie obrad lub na najbliższej sesji), o uwzględnieniu wniosków zgłoszonych w tym zakresie rozstrzyga Przewodniczący Rady, a w wypadku ich nieuwzględnienia - ewentualne sprzeciwy załatwia sama Rada, podejmując stosowną uchwałę o uwzględnieniu lub odrzuceniu sprzeciwu. Statut określa również, co powinien zawierać protokół sesji. Szczególnie cho-dzi o podpis przewodniczącego obrad oraz osoby sporządzającej protokół (§ 50 ust. 2 pkt 8). Z kolei (§ 52 ust. 3 nakazuje Wójtowi doręczanie wyciągów z protokołu z sesji oraz kopii uchwał jednostkom organizacyjnym, które są zobowiązane do okre-ślonych działań wynikających z tych dokumentów. Analiza przedstawionych uregulowań (oraz ich umiejscowienie i kolejność) wskazują jasno, że czynność sporządzenia protokołu sesji rady nie polega tylko na swobodnych zapiskach dokonywanych według uznania osoby protokołującej, lecz wymaga uwzględnienia co najmniej tych elementów, które wymienione zostały w § 50 ust. 2 Statutu. Aby uznać, że sporządzono protokół z sesji rady, musi on zawierać - jako element niezbędny - między innymi, podpis przewodniczącego obrad oraz osoby sporządzającej. Inaczej mówiąc, skoro podpis przewodniczącego obrad i oso-by sporządzającej protokół nie zostanie złożony, nie można mówić o sporządzeniu protokołu w rozumieniu analizowanego Statutu. W ocenie Sądu, nie budzi więc wątpliwości, że już protokół sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, obrazujący stan wiedzy osób podpisanych pod jego treścią co do przebiegu sesji, jest pisemnym dokumentem. W konsekwencji trzeba przyjąć, że protokół z sesji, już w momencie jego sporządzenia i podpisania, staje się dokumentem, który winien być udostępniany zgodnie z powołanymi wcze-śniej przepisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym. Brak bowiem ja-kichkolwiek regulacji ustawowych wyłączających obowiązek jego udostępnienia.Zasadności takiego twierdzenia nie może skutecznie podważać okoliczność, że dokument w takim kształcie jest poddawany dalszej procedurze, w postaci przyję-cia przez Radę. W okresie od sporządzenia do przyjęcia, jest to już bowiem doku-ment, a nie projekt dokumentu. Pod pojęciem protokołu należy zatem rozumieć spo-rządzony i podpisany dokument, oczekujący na poddanie go procedurze przyjęcia przez Radę. Wymóg przyjęcia i możliwość ewentualnych poprawek i zmian w proto-kole nie zmienia jednak faktu, że mamy do czynienia z dokumentem zawierającym informacje na temat działalności organu władzy publicznej, podlegającym publiczne-mu udostępnieniu.Trzeba mieć dalej na uwadze to, że przedstawiona wcześniej, konstytucyjna zasada jawności działania organów gminy nakazuje, aby publicznemu udostępnieniu poddane były wszelkie dokumenty obrazujące czynności faktyczne i prawne podej-mowane przez te organy, chyba że ustawa ogranicza tę jawność. Określając zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich organ stanowiący gminy powinien za-tem brać pod uwagę regulację zawartą w art. 61 Konstytucji. W niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z dokumentem, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Kon-stytucji. Przepis ten przewiduje bowiem prawo dostępu do wszelkich dokumentów zawierających informację publiczną. Ponadto, zdaniem Sądu, upoważnienie wynika-jące z art. 11b ust. 3 u.s.g., nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która - normując szczegółowo kwestie dostępu do informacji publicznej - przewiduje odmienne uregulowania, z którymi sta-tut gminy musi pozostawać w zgodzie.Z art. 1 u.d.d.i.p. wynika, że każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Według art. 7 tej samej ustawy, udostępnienie infor-macji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnienia materia-łów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Po myśli art. 19 przywołanego aktu, organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrazy. W świetle przywołanych rozwiązań stwierdzić należy, że Rada Gminy Jemiel-no, w Statucie (a więc w akcie niższego rzędu) zasady udostępnienia dokumentów organów gminy nie była - żadnym przepisem rangi ustawowej! - upoważniona do wyłączenia zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu, jakim jest protokół z sesji rady, poprzez odmowę jego udostępnienia przed formal-nym przyjęciem protokołu. Wprowadzając taki zapis w § 106 Statutu, Rada naruszyła w istotny sposób przepisy art. 61 Konstytucji, art. 11b ust. 2 i 3 u.s.g. oraz art. 19 u.d.d.i.p. Pozbawiono w ten sposób obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół z sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem). W rezultacie ograniczono też możliwości uczestniczenia obywateli w podejmowaniu de-cyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem. Mając na uwadze przedstawioną ocenę ewidentnej niezgodności z prawem § 106 Statutu Gminy Jemielno, Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na pod-stawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. - orzekł, jak w punktach: I oraz III sentencji wy-roku. Skład orzekający nie dopatrzył się natomiast zarzucanych naruszeń prawa przy formułowaniu przez organ stanowiący gminy dwóch pozostałych, zakwestiono-wanych przez stronę skarżącą zapisów Statutu, w związku z czym - kierując się dyspozycją wynikającą z art. 151 p.p.s.a - w tym zakresie skargę oddalił (punkt II sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga w pierwszym rzędzie to, że wyrywając z kontekstu całej problematyki uregulowanej § 15 i § 18 Statutu oba zapisy i nadając im ogólne zna-czenie, organ nadzoru dopuścił się niedopuszczalnej, zbyt szerokiej ich interpretacji. W szczególności, nie mają zupełnie uzasadnienia zarzuty rzekomego wpro-wadzenia w zapisach, o których aktualnie mowa: 1) generalnego przyznania orga-nowi stanowiącemu gminy nadrzędnej pozycji względem organu wykonawczego oraz 2) dodatkowego organu nadzoru, poza organami wymienionymi w art. 86 u.s.g.Brzmienie całego § 15 Statutu złożonego z dwóch ustępów jest następujące: "1. Rada działa na sesjach, poprzez swoje komisje oraz przez Wójta w zakresie, w jakim wykonuje on uchwały Rady. 2. Wójt i komisje Rady pozostają pod kontrolą Ra-dy, której składają sprawozdania ze swej działalności. Nadrzędność Rady wynika z art. 15, ust. 1 art. 18 "a", ust. 1, art. 21, ust. 3 i art. 30, ust. 1 i 3 ustawy o samorzą-dzie gminnym." W całym przepisie § 15 przedstawiono formy działania rady gminy oraz wza-jemne relacje między organem stanowiącym i jego komisjami a organem wykonaw-czym gminy, wyprowadzając przy tym konkretne postanowienia statutowe z przepi-sów ustawy o samorządzie gminnym, wskazanych w § 15 ust. 2 zdanie drugie Statu-tu. Nie ulega żadnych wątpliwości, że podstawową formą działania rady jako organu stanowiącego gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) jest obradowanie i podejmowanie uchwał w ramach sesji (§ 15 ust. 1 in principio Statutu). Natomiast realizacja efektów pracy te-go typu następuje właśnie poprzez komisje rady oraz wójta jako organ wykonawczy gminy (§ 15 ust. 1 in fine Statutu w związku z art. 30 ust. 1 u.s.g.). To, że wójt (oraz komisje) podlegają kontroli rady (§ 15 ust. 2 zdanie pierwsze Statutu) wynika jedno-znacznie z art. 18a ust. 1, z art. 21 ust. 3 u.s.g. i z art. 30 ust. 3 u.s.g.). Z zestawienia przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnych (a jedynie te przepisy wskazane zostały w kwestionowanym przez Wojewodę zdaniu drugim ustępu 2 w § 15 Statutu!) wynika zdecydowanie, jasno i jednoznacznie podporządkowanie (celo-we podkreślenie Sądu) komisji i wójta radzie, skoro: rada "kontroluje" działalność wójta (art. 18a ust. 1 u.s.g.), który zresztą "podlega" jej (i to "wyłącznie") realizując zadania własne gminy; komisje też "podlegają" radzie i składają jej "sprawozdania" z działalności (art. 21 ust. 3 u.s.g.). Nie może przeto dziwić ostateczna konkluzja za-warta w § 15 ust. 2 zdanie drugie Statutu o nadrzędności (kolejne podkreślenie składu orzekającego) rady wobec wójta i komisji. Nie chodzi przy tym wcale - co za-rzucono w skardze - o nadrzędną pozycję rady w ogóle (jako zasada ustrojową sa-morządności gminy), ale o preponderancję rady wyłącznie w zakresie tych przepisów ustawowych, do których odesłano w spornym zapisie statutowym. Granice bez-sprzecznie uprzywilejowanej pozycji rady względem wójta i komisji zostały przecież jednoznacznie wytyczone w § 15 ust. 2 zdanie 2 Statutu. W konsekwencji należy przyjąć - odwrotnie niż to czyni strona skarżąca - iż analizowane w tym miejscu sfor-mułowanie Statutu jest wręcz zgodne z art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu, wcale nie narusza prawa fakt odesłania do tych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które zostały wymienione w § 15 ust. 2 zdanie 2 Statutu, bez powtarzania ich brzmienia. Formułowanie absolutnego zakazu stosowa-nia odesłań w statucie, zakazu teoretycznego przy tym, bo nie wynikającego wyraź-nie z przepisów, prowadziłoby do niepożądanych czasem konsekwencji. Taki rygory-styczny zakaz wykluczałby np. wskazanie przepisów stanowiących normatywną pod-stawę dla pewnych rozwiązań przyjętych przez rady gmin w statutach. W § 18 pkt 1 figuruje określenie "nadzór" (w kontekście jednego z zadań sta-łych komisji rady gminy wobec wójta i administracji gminnej). Użycia takiego zwrotu w Statucie nie można jednak również traktować jako naruszenie prawa. W rozważanym przepisie wyraźnie bowiem ograniczono "nadzór", o którym mowa, do wykonywania go przez komisje wyłącznie "w zakresie spraw, dla których komisja została powoła-na".Niesłusznie przy tym twierdzi autor skargi, że wykorzystanie terminu "nadzór" jest nieuprawnione ze względu na sprecyzowanie przez samego ustawodawcę kręgu organów nadzoru, w art. 86 u.s.g. Uszło uwagi Wojewody, że ostatnio wymieniony przepis dotyczy wyłącznie nadzoru - rzecz można - "zewnętrznego", sprawowane-go wszak globalnie nad całą działalnością gminy, co wynika niedwuznacznie z tytułu Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach którego przepis ten został pomieszczony przez legislatora. Funkcjonowanie założonego ustawowo nadzoru ze-wnętrzny nie wyklucza jednak możliwości przyjecia w zapisach statutowych kon-strukcji nadzoru niejako "wewnętrznego", czyli konstrukcji odzwierciedlającej "podle-głość" ("podporządkowanie") i odpowiadającą jej "nadrzędność" jednego organu (w tym wypadku - wójta) oraz jednostek gminnym wobec innego organu (w tym wypad-ku - rady), skoro zależności tego typu - co już wcześniej wykazano - przewidział sam ustawodawca, w przepisach wskazanych w § 15 ust. 2 zdanie drugie kontrolo-wanego Statutu. W świetle wywodów zawartych w drugiej części niniejszego uzasadnienia, stwierdzenie nieważności zapisów zawartych w § 15 ust. 2 zdanie 2 i w § 18 pkt 1 Statutu prowadziłoby - w ocenie składu orzekającego - do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konsty-tucji RP) oraz zasady proporcjonalności, proklamowanej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607; sprostowanie - Dz. U. z 2006 r., Nr 154, poz. 1107).