Wyrok SN z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II PO 1/15

O kwalifikacji jako informacji publicznej nie decyduje rodzaj przedsiębiorstwa (państwowe czy handlowa spółka kapitałowa) lecz wykonywanie zadania publicznego oraz wynikający z tego obowiązek. Zadania publiczne powinny wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych. Chodzi wszak o zadania wykonywane środkami władczymi. Zobowiązanym jest podmiot wykonujący zadania władzy publicznej i gospodarujący majątkiem Skarbu Państwa. Nie chodzi więc o wszelką działalność publiczną czy użyteczności publicznej. Tym samym nie obowiązuje schemat, że przedsiębiorstwo państwowe zawsze będzie udostępniać taką informację, natomiast nie będzie jej udostępniać przedsiębiorstwo prywatne, choć wykonuje zadania publiczne (władzy publicznej).

Teza od Redakcji

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Beata Gudowska (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Staryk

Protokolant Ewa Wolna

w sprawie z powództwa Związku Niezależnych Przewoźników Kolejowych z siedzibą w Warszawie przeciwko Polskim Kolejom Państwowym Spółce Akcyjnej z siedzibą w Warszawie z udziałem interwenientów ubocznych: PKP CARGO Spółki Akcyjnej w Warszawie oraz PKP Polskie Linie Kolejowe Spółki Akcyjnej w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 8 grudnia 2015 r., skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 19 sierpnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części oddalającej apelację Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie oraz w punkcie 2 w zakresie dotyczącym tego podmiotu i sprawę przekazuje Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy wyrokiem z 17 lipca 2013 r. nakazał stronie pozwanej Polskim Kolejom Państwowym S.A. w Warszawie udostępnienie na piśmie powodowi Związkowi Niezależnych Przewoźników Kolejowych z siedzibą w Warszawie, w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, następujących informacji publicznych: a) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umową dzierżawy z 28 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Cargo S.A. na 1 listopada 2010 r.; b) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umową dzierżawy z 28 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Cargo S.A. na 1 marca 2011 r.; c) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej, objętej umowami zawartymi pomiędzy pozwaną a PKP Cargo Service Spółka z o.o. na 1 marca 2011 r.; d) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej, objętej umowami zawartymi pomiędzy pozwaną a PKP Cargosped Spółka z o.o. na 1 marca 2011 r.; e) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umowami zawartymi pomiędzy pozwaną a T. Spółka z o.o., na 1 marca 2011 r.; f) udostępnienie informacji czy pozwana w okresie od 1 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. przekazała do PKP Cargo S.A. lub spółek od niej zależnych elementy infrastruktury kolejowej w drodze innej czynności prawnej niż zawarcie umowy dzierżawy nr D 36-KN-3/01 z 28 września 2001 r.; g) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej przekazanych przez pozwaną do PKP Cargo S.A. lub spółek od niej zależnych w drodze innej czynności prawnej niż zawarcie umowy dzierżawy z 28 września 2001 r.; h) udostępnienie informacji jakie terminale załadunkowe obejmuje umowa dzierżawy z 28 września 2001 r. i gdzie są one zlokalizowane, wg. stanu na 12 września 2011 r. i przekazanie powodowi pełnej ich listy; e) przekazanie powodowi kserokopii umowy dzierżawy z 28 września 2001 r. wraz z załącznikami do niej nr 1, 2 i 4, umowy dzierżawy środków trwałych stacji rozrządowych i manewrowych z 28 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Polskimi Liniami Kolejowymi S.A. z siedzibą w Warszawie wraz z załącznikami do niej nr 1, 2 i 3 oraz umowy oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowych oraz innych nieruchomości niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi z 27 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Polskimi Liniami Kolejowymi S.A. z siedzibą w Warszawie wraz z załącznikami do niej nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 10, za zwrotem przez powoda na rzecz pozwanej poniesionych przez pozwaną kosztów wykonania kserokopii wskazanych umów. W pozostałym zakresie Sąd powództwo oddalił. Ustalił w szczególności, że na podstawie uchwały zarządu pozwanej spółki tajemnicą przedsiębiorstwa PKP S.A. objęte są informacje i dokumenty wymienione w ramowym wykazie rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Obejmuje między innymi informacje dotyczące umów z kontrahentami, porozumienia oraz ważne z punktu widzenia pozwanej umowy i kontrakty, których stroną jest pozwana a także zbiorcze zestawienia klientów. W PKP S.A. każda umowa najmu i dzierżawy była objęta tajemnicą. Umowy były udostępniane podmiotom trzecim w ograniczonym zakresie. Postanowienia umowy dzierżawy nr D 36-KN-3/01 z 28 września 2001 r. objęte były tajemnicą w PKP Cargo S.A. W 2011 r., na skutek wskazań NIK, Urzędu Transportu Kolejowego i Biura Kontroli Wewnętrznej PKP Cargo, umowie nadana została klauzula tajemnicy przedsiębiorcy. Informacje dotyczące położenia elementów infrastruktury kolejowej i podmiotu w dyspozycji którego się znajdują, członkowie Związku Niezależnych Przewoźników Kolejowych (powoda) uzyskują we własnym zakresie, w tym poprzez wyjazdy na poszczególne stacje oraz terminale i rozmowy z kontrolerami ruchu. Sąd Rejonowy stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy nie były w znacznej części sporne, zatem dokonując ustaleń mógł kierować się zasadami z art. 229 i 230 k.p.c. Różnica stanowisk dotyczyła interpretacji faktów i ocen prawnych. Sąd Rejonowy rozstrzygnął, że roszczenie powoda zasługiwało na uwzględnienie co do zasady. Podstawę prawną stanowią uregulowania ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także jako ustawa z 2001 r.). Pozwana odmówiła powodowi dostępu do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego sprawę rozpoznał Sąd powszechny na mocy poprzedniej regulacji art. 22 ustawy z 2001 r. Na gruncie tej ustawy bez znaczenia jest uzasadnienie żądania dostępu do informacji publicznej, a zatem również to, czy powód prowadzi działalność konkurencyjną względem pozwanego i chce wykorzystać uzyskane informacje w jej ramach. Nie podlega to badaniu przy rozpatrywaniu żądania (art. 2 ust. 1 ustawy). Pozwana jest jednoosobową spółką akcyjną Skarbu Państwa powstałą na podstawie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 82, poz. 948 ze zm.). Pozwana jest podmiotem wymienionym w art. 4 ustawy z 2001 r. Do państwowych osób prawnych zalicza się jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Pozwana jest zatem obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2001 r.). Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ustawy z 2001 r.). Wyliczenie z art. 6 ustawy z 2001 r. choć jest jedynie przykładowe, to wskazuje kategorie, których charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Żądanie powoda w zakresie udostępnienia listy elementów infrastruktury kolejowej dotyczy informacji publicznej. Zmierza do wyszczególnienia składników majątku będących w dyspozycji pozwanej. Powód dochodzi udostępnienia informacji o określonych składnikach majątkowych (tj. infrastrukturze kolejowej), objętych konkretnymi stosunkami prawnymi (tj. oznaczonymi w pozwie umowami) i według stanu w sprecyzowanych datach. Jest to zatem informacja publiczna o majątku, którym dysponuje podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2001 r. i zarazem o majątku publicznym, tj. majątku państwowej osoby prawnej. Zakres żądanych informacji dotyczy wprost kategorii sprecyzowanych w art. 6 ustawy - odpowiednio w ust. 1 pkt 2f i ust. 1 pkt 5a, a zatem tych, których charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Żądaniem objęte zostały kluczowe składniki majątkowe pozwanej, służące do realizacji powierzonych jej zadań, tj. elementy infrastruktury kolejowej, którym to pojęciem objęte są - stosownie do definicji legalnej z art. 4 pkt 1 ustawy z 28 marca o transporcie kolejowym - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Pozwana uznała powództwo w części dotyczącej punktów ładunkowych. Żądanie także w pozostałym zakresie zasługuje na uwzględnienie wobec spełnienia przesłanek podmiotowo-przedmiotowych. Sąd Rejonowy uznał, że także treść aktów dyspozycji wskazanym mieniem w postaci umów oznaczonych w pozwie i innych czynności prawnych, zaliczyć należy do wskazanych kategorii informacji, podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy z 2001 r. Oddanie analizowanych składników majątkowych do odpłatnego korzystania innym podmiotom, jest podstawowym sposobem gospodarowania posiadanym majątkiem, co w stosunku do pozwanego przewidziane zostało w art. 39 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Przedmiotem umów objętych żądaniem były podstawowe składniki majątkowe, służące do realizacji powierzonych pozwanej zadań, a nadto dotyczyły znacznej części tego majątku o bardzo istotnej wartości rynkowej. Szczegółowe warunki jakie przyjęto we wskazanych czynnościach prawnych pozwalają na ich ocenę z punktu widzenia celowości i gospodarności, w tym poprzez wykorzystanie uprawnienia do dostępu do informacji publicznej. W ustawie nie ma podstaw do reglamentowania tych informacji - w odniesieniu do tych, które wprost wskazano w art. 6 ust. 1 pkt 2f i ust. 1 pkt 5a - przez odwołanie się do kryterium sposobu wykorzystania przez podmiot, któremu mienie jest przekazywane do odpłatnego korzystania. Mienie państwowe traktowane jako własność publiczna, musi być zarządzane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki i transparentność, która w zakresie wykonywania tych działań jest szczególnie wymagana. Słuszne jest więc by obywatelom przysługiwało w stosunku do gospodarowania majątkiem publicznym, a więc również majątkiem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, prawo kontroli, którą sprawować mogą w ramach dostępu do informacji publicznej. Prawa do informacji nie wyłącza tajemnica przedsiębiorcy - pozwanej. Nie jest wystarczające to, że sama kwalifikuje daną informację, jako objętą tajemnicą (art. 5 ust. 2 ustawy z 2001 r. w związku z art. 11 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Pozwana nie wykazała by informacje, o których udostępnienie wystąpił powód, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Z materiału wynika jedynie, że pozwana traktowała jako objęte tajemnicą wszystkie umowy najmu i dzierżawy, przy czym zastosowane środki podjęte w celu zachowania ich w tajemnicy mogą być zakwalifikowane jako te o charakterze prawnym (ograniczony dostęp pracowników i osób trzecich, klauzule), brak jest natomiast tych o podstawowym znaczeniu, tj. fizycznej ochrony. Nie sposób ustalić, czy środki te w odniesieniu do analizowanych umów, stosowane były w sposób permanentny od chwili ich zawarcia (tj. od 2001 r.). Z materiału nie wynika czy żądana informacja posiada nadal wartość gospodarczą, wobec faktu, że analizowane umowy już nie obowiązują i zostały zastąpione innymi. Pozwana nie wykazała aby żądane przez powoda informacje były skutecznie objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Żądanie nie dotyczy też informacji o charakterze przetworzonym, gdyż chodzi o udostępnienie treści umów, ale także pozostałych informacji wskazanych w pozwie. Przedstawienie listy elementów infrastruktury kolejowej oraz punktów załadunkowych objętych umowami nie wymaga złożonych działań myślowych. Chodzi o wyodrębnienie z umów informacji w nich zapisanych. Pozwana nie dysponuje aktualnie gotowym zestawieniem w żądanej formie. Będzie wymagany nakład pracy i poszukiwanie w zbiorach, jednak nie będzie się to wiązało z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielania informacji. Powód wykazał szczególny interes publiczny w uzyskaniu informacji. Uzyskanie przez powoda informacji o warunkach na jakich udostępniony został majątek publiczny o bardzo znacznej wartości oraz o składnikach tego majątku będących w dyspozycji pozwanej, służy niewątpliwe zapewnieniu przejrzystości i umożliwia społeczną kontrolę podjętych działań. Nie można również pomijać - akcentowanej przez powoda - potrzeby zapewnienia konkurencji na rynku usług świadczonych przez pozwaną czy przez podmioty, którym majątek został udostępniony. Bezspornie powód (członkowie w nim zrzeszeni) prowadzą działalność konkurencyjną. Nie stanowi to jednak podstawy do nieuwzględniania żądania, a przeciwnie z reguły to właśnie podmioty bezpośrednio zainteresowane danym, szczególnym segmentem rynku są zainteresowane w jego właściwym funkcjonowaniu i sprawowaniu kontroli w tym zakresie. Uzyskanie informacji przez powoda może przyczynić się do rozwoju konkurencji na danym rynku usług. Będzie to korzystne dla odbiorców usług. Koszt wydania kopii (kserokopii) kilku tysięcy stron umów obciąża powoda (art. 15 ust. 1 ustawy). Żądanie nie zasługiwało na uwzględnienie w zakresie załączników nr 3 do umowy D-36 oraz nr 8 do umowy D-50. W tym zakresie nie zostało zakwestionowane twierdzenie pozwanej, że informacje w nich zawarte objęte są innymi tajemnicami chronionymi ustawą a nadto mienie nie stanowi majątku publicznego (a dotyczy praw podmiotów trzecich).