Wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 4292/18

Administracyjne postępowanie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 444/18 w sprawie ze sprzeciwu K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2018 r., VIII SA/Wa 444/18, oddalił sprzeciw K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do kwestii zmiany stanu prawnego w niniejszej sprawie, albowiem w związku z nowelizacją ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), która nastąpiła na mocy art. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509; dalej jako: "ustawa nowelizująca") od dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie zastosowanie mają znowelizowane przepisy. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Kolegium zasadnie wskazało na brzmienie znowelizowanego art. 146 ust. 3 u.g.n., w świetle którego, wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zatem to właśnie ta regulacja prawna powinna być podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z kolei art. 156 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r.) stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy od daty sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Kolegium prawidłowo uznało również, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało zweryfikować operat szacunkowy zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że operat szacunkowy, mimo sporządzenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aby mógł stać się podstawą orzekania przez organ, musi odpowiadać wymogom przepisów znowelizowanych w zakresie metodologii wyceny. Mając na uwadze powyższe Kolegium zasadnie stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego dotyczącego budowy i redagowania decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, argumentacja ta pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.