Wyrok NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. II OSK 73/18

Administracyjne postępowanie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 128/17 w sprawie ze skargi W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 123/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 4 maja 2017 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie jego wniosku z dnia 9 lutego 2015 r. Wnioskiem tym zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że w miejscowości M. [...], gmina S., dopuszczono się samowoli budowlanej tj. bez zezwolenia i bez nadzoru inspektora budowlanego wybudowano kilka budynków, tj. budynek gospodarczy, garaże oraz pomieszczenie, w którym hoduje się byki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu jego zażalenia na bezczynność, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowy termin ustosunkowania się do wniosku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem sprawy. Do dnia złożenia skargi organ I instancji nie poinformował go jednak o całkowitym załatwieniu sprawy przez niego zainicjowanej. Zarzucił organowi naruszenie art. 35, 37 § 2 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz wyznaczonego przez organ II instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem prawa, art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły w sytuacji gdy organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do niezwłocznego zakończenia prowadzonej sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W opinii skarżącego organ nie ocenił jego interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego, w tym art. 5 tej ustawy. Organ powinien rozważyć czy miejsce zamieszkania jego dziecka w miejscu położenia budynków, co do których istnieje podejrzenie, że zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, bądź też zostały wybudowane niezgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi głównie związanymi z bezpieczeństwem ich użytkowania, co może zagrażać dobru dziecka - nie powoduje, że skarżący powinien zostać uwzględniony jako przedstawiciel ustawowy małoletniego dziecka zgodnie z art. 30 K.p.a. Strona dodała, że przedstawicielem ustawowym małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską są jego rodzice, przy czym każde z nich może reprezentować go i działać samodzielnie (art. 98 § 1 K.r.o.). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że skarżący złożył dwa wnioski z dnia 9 lutego 2015 r. (L. dz. [...] i L. dz. [...]) dotyczące sprawdzenia zgodności z przepisami wybudowania odpowiednio wszystkich zabudowań znajdujących się na nieruchomości położonej w miejscowości M. [...], gm. S. (działka nr [...]) oraz sklepu - kiosku spożywczego znajdującego się na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości M. [...], gm. S. (działka nr [...]) w zakresie samowoli budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie kiosku spożywczego z uwagi na przedłożenie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, w sprawie przedłożono decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wydaną również przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2017r. poinformował W. D. o zakończeniu sprawy sklepu - kiosku spożywczego w m. M. [...], gm. S. oraz o zakończeniu sprawy budynku mieszkalnego w m. M. [...], gm. S.. Organ dodał, że będzie informował każdorazowo wnioskującego o zakończeniu poszczególnych spraw, dotyczących pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce [...] położonej w miejscowości M. [...], gm. S., bowiem nie posiada on przymiotu strony. Budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, zatem wniosek W. D. w zakresie tego budynku organ uważa za rozpatrzony, a sprawę za załatwioną. W odniesieniu do sprawy budynku garażowego (znak: [...]). znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości M. [...], gm. S. (działka nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne i jednocześnie ustalił termin przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku garażowego, na budowę którego inwestor nie przedstawił wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentów. W. D. nie został jednak uznany za stronę w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że nie dotyczą one interesu prawnego lub obowiązku wnioskującego. Organ dodał, że zachowanie dodatkowego terminu ustosunkowania się do wszystkich obiektów budowlanych nie jest możliwe ze względu na obszerny zakres i ilość prowadzonych postępowań tj. dla każdego z pięciu obiektów niezależne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem organu wyznaczony dodatkowy termin na załatwienie sprawy tj. do 24 kwietnia 2017 r. jest niewystarczający. W piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego budynek hodowli byków to budynek inwentarski - obora, a budynek gospodarczy to budynek składowy - stodoła. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu. Następnie wskazał, że aby skutecznie wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy z jego wniosku z dnia 9 lutego 2015 r. Odnosząc się do zakresu przedmiotowej skargi sąd I instancji wskazał, że nie jest sporne, iż skarżący nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 20 kwietnia 2017 r., bowiem organ uznał, że nie legitymuje się on przymiotem strony. Sąd przyznał rację organowi administracji, że prowadzone przez ten organ postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, nie wskazał jej także przede wszystkim sam skarżący, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienie strony. W rozpoznawanej sprawie skarżący, jak wyjaśnił, opiera swój interes prawny na fakcie zamieszkiwania/przebywania we wspomnianych obiektach budowlanych swojego syna i uważa, że jako jego przedstawiciel ustawowy posiada przymiot strony w postępowaniu. Ta okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla uznania skarżącego za stronę w świetle treści art. 28 K.p.a. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. W sprawach dotyczących samowoli budowlanej materialnoprawny udział w postępowaniu mają co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący również jako przedstawiciel ustawowy swego syna, nie spełnia tego wymogu. Nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, nieruchomości sąsiedniej, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący nie wskazał ponadto żadnego innego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ustalenia jego uprawnienia lub obowiązku. Sąd wojewódzki stwierdził, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to nie może dochodzić swych praw w oparciu o zarzut bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. D., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 8 września 2017r. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: