Wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1466/17

Egzekucyjne postępowanie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 565/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 565/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę J. R. na postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał J. i J. R. rozbiórkę zrealizowanego, od strony drogi powiatowej, ogrodzenia z cegły klinkierowej murki i filary, wypełnione deskami (w tym bramy i furtki) zlokalizowanego w miejscowości K. [...] przy ulicy W. [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W wyniku zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia przez zobowiązanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2011r. sygn. II SA/GI 324/11 skargę oddalił, a wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn., akt II OSK 527/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował J. i J. R., iż wobec oddalenia ich skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie rozbiórki ogrodzenia działki w K. [...] stała się prawomocna i organ oczekuje na niezwłoczne wykonanie orzeczonej rozbiórki. Dodał, że brak informacji o rozbiórce spowoduje rygorystyczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem doprowadzenia do wykonania nakazu rozbiórki. Następnie odrębnymi pismami z dnia 13 marca 2014 r. organ wystosował do stron upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, a wobec braku reakcji w dniu 10 kwietnia 2014 r. wystawiono tytuły wykonawcze skierowane odrębnie do J. R. i do J. R.. W wyniku złożonych zarzutów- J. R. nie wyraziła zgody, aby w sprawie ogrodzenia działał jej mąż, a J. R. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 23 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, iż nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku, gdyż nie jest właścicielem ogrodzenia. Dalszy brak realizacji obowiązku objętego decyzją spowodował, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nałożył na J. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Pomimo to, zobowiązana nadal nie wykonywała nałożonego obowiązku rozbiórki ogrodzenia, czego dowodem było pismo E. i J. K. z dnia 16 marca 2015 r. skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zawiadamiające o braku wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Autorzy pisma dodali, że tym samym nie wydano im przygranicznego pasa gruntu rozgraniczającego ich działkę nr [...] z działką nr [...]. Organ potraktował to pismo, jako skargę na bezczynność organu powiatowego i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] uznał skargę za zasadną, wskazując, iż w realiach tej sprawy organowi powiatowemu pozostał do wykorzystania jeszcze jeden środek egzekucyjny - tj. wykonanie zastępcze. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał J. R. do natychmiastowego wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...], informując, że w przypadku niewykonania obowiązku, jego wykonanie zlecone zostanie innej osobie na jej koszt. W związku z tym organ zobowiązał J. R. do wpłacenia kwoty 8.000zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. W wyniku złożonego zażalenia, rozpatrując sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] uchylił kwestionowane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ nakładając obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 8.000 zł nie uzasadnił jej wysokości, a nadto nie wziął pod uwagę faktu, iż w przepisie mowa tylko o zaliczce na poczet kosztów wykonania zastępczego, a nie o kwocie całej należności z tego tytułu. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 127, art. 128 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) wezwał J. R., do natychmiastowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. informując, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie zlecone jego wykonanie innej osobie na jej koszt i niebezpieczeństwo, na co zobowiązał ją do wpłaty zaliczki wysokości 6.000 zł na podane konto. W uzasadnieniu organ odwołał się do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r., utrzymującej w mocy jego decyzję, mocą której strona była zobowiązana do wykonania rozbiórki ogrodzenia działki przy ulicy W. [...] w K. [...]. W związku z uchylaniem się od tego wykonania tego obowiązku wszczęto postępowanie egzekucyjne i nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, która została ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej. Pomimo jednak nałożenia i ściągnięcia grzywny, zobowiązana nie wykonała do chwili obecnej nałożonego obowiązku, stąd nałożenie środka w postaci wykonania zastępczego stało się zasadne. Wobec uchylenia poprzedniego postanowienia, organ zgodnie zaleceniem organu odwoławczego sporządził kosztorys przedmiotowej rozbiórki. Koszt ten to kwota 8.076,54zł, stąd zaliczkę ustalono w kwocie 6.000zł. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. J. R. wniosła zażalenie. Wskazała na błędne określenie w postanowieniu tytułu wykonawczego, gdyż ten który otrzymała nosi nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nadto podniosła, że w dalszym ciągu wysokość zaliczki ustalona na kwotę 6.000zł nie została uzasadniona. W jej ocenie organ powiatowy odwołał się tylko do ustalonego kosztorysu przedmiotowej rozbiórki na kwotę 8.076,54zł nie podając żadnych danych i nie wyjaśniając koniecznych do wykonania robót. Podniosła, że w jej ocenie koszt rozbiórki jest zawyżony. Dodała, iż gotowa jest wykonać ciążący na niej obowiązek, jednak z uwagi na sytuację materialną i porę roku, wnosi o określenie dogodniejszego terminu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postpowania administracyjnego (tjedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 18, art. 127, art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tjedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w pkt 1/ uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości; w pkt 2/ orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, a w pkt 3/ zobowiązał J. R. do zapłaty kwoty 4.000zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją wymienioną w - tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja będąca podstawą nałożonego obowiązku tj. decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymana następnie w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. jest ostateczna. Obowiązki nakładane w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku jej niewykonania, podlegają egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podniósł, że stosownie do treści art. 12 ustawy środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnych " wynikających z przepisów Prawa budowlanego są: m.in. grzywna w celu przymuszenia i oraz wykonanie zastępcze. Przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie zasadę "stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji". Wykonanie zastępcze, do którego zastosowania zmierza organ powiatowy, to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego (art. 127 cytowanej ustawy). W myśl art. 129 ustawy organ egzekucyjny może wydać postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenie zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz do dostarczenia dokumentacji, materiałów także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Kwotę zaliczki na koszty wykonania zastępczego organ może określić swobodnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym kwota ta ma stanowić zaliczkę czyli część całej należności. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, iż bezspornym jest, że obowiązek którego dotyczy postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego został, nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nakazując J. i J. R. rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi powiatowej w miejscowości K. [...]. Decyzja ta wymieniona została w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazanie w zaskarżonym postanowieniu organu powiatowego na tytuł z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest oczywistą omyłką. W zakresie braku udziału żalącej się w sporządzaniu kosztorysu wykonania zastępczego rozbiórki ogrodzenia organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w administracji cechuje się innymi zasadami niż postępowanie administracyjne, w ramach którego wydano decyzję z 2010 r. nakazującą rozbiórkę i nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku zapewnienia czynnego udziału zobowiązanych w każdym stadium postępowania. Sporządzenie kosztorysu polegało na wykonaniu przez organ stosownych kalkulacji, a rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego. Zobowiązana, stosownie do regulacji art. 130 czy art. 132 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winna być zawiadomiona o terminie i osobie wykonującej czynności, a także na prawo wglądu w czynności wykonawcy i może zgłaszać wnioski co do sposobu wykonywania czynności. Nadto, co organ podkreślił, zobowiązana nie zgłosiła zarzutu niezasadności przedmiotowego postanowienia . Wskazała jedynie na złe warunki pogodowe oraz na sytuację materialną nie pozwalające na wykonanie obowiązku. Kwestia terminu będzie przedmiotem oceny w ramach rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych względem toczącego się postępowania egzekucyjnego wraz z niniejszym zażaleniem.