Wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. I GSK 2973/18

Oświata

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1473/17 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu K. na rzecz Ministra Finansów 9236 (słownie: dziewięć tysięcy dwieście trzydzieści sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1473/17 w sprawie ze skargi P. K. (skarżący) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2016 r. zobowiązał P. K. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 341.679.00 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla skarżącego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień [...] września 2011 r. i [...] października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe. Dalej wskazano, że w systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej: "u.s.o."). Organ wyjaśnił, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie organu, zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 wagą P2, P4 oraz P5 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. W związku z powyższym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Ponadto wagą P2 mogli być przeliczeni również uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponad gimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie, w odniesieniu do wagi P33 wyjaśniono, że mogli być nią przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji, gdy na dzień 30 września 2011 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowywania w ośrodku brak było w ocenie Organu podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Mając na uwadze powyższe oraz wyniki kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. Organ stwierdził, iż warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie spełniali uczniowie/wychowankowie nieposiadający na dzień 30 września 2011 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź osoby niezakwaterowane i nieprzebywające w ośrodku na dzień 30 września 2011 r. (a jedynie skierowane) do placówki. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1473/17 uchylił decyzję z [...] czerwca 2017 r. wskazując, że przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, a podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm.). WSA wyjaśnił następnie, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka socjoterapii (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do M. O. S. w N. W., a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne było, że w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak było regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydowały o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, tj., czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 2125/17, WSA w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę podzielił stanowisko w nim przedstawione, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178, dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zdaniem Sądu, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka." W świetle wskazanego wyroku NSA, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków socjoterapii zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Zgodnie rozporządzeniem, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. W ocenie WSA, z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, lecz ze skierowaniem do tego ośrodka. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka, ponieważ nie ulega wątpliwości, że od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. O statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy ww. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, i nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka. Sąd podkreślił nadto, że dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należało uwzględnić, że uległy one zmianie, co zdaniem Sądu dowiodło, prawidłowości powyższych wywodów. Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie miały zastosowania w sprawie wskazały, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które w myśl § 83 weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Zgodnie z jego § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zauważyć jednocześnie należało, iż analizowane przez Sąd na potrzeby niniejszej sprawy przepisy rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. zachowały swoją aktualność. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia. W ocenie Sądu, za trafną należało uznać argumentację skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należało odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie. Odnosząc się do treści orzeczeń dotyczących dwójki uczniów, WSA wyjaśnił, że potrzeba użycia w orzeczeniu kwalifikacyjnym określenia "niepełnosprawności sprzężone" nie uwzględnia treści przepisów obowiązujących w dacie ich sporządzania, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 czerwca 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. Nr 67, poz. 322) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 71 u.s.o. oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114). W ocenie Sądu, prawidłowa ocena orzeczeń z 3 kwietnia 2000 r. winna zostać dokonana w oparciu o zawarte w ich treści określenie rodzaju i stopnia niepełnosprawności, sformułowane zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 1993 r., jak również przy uwzględnieniu dwóch opinii z [...] czerwca 2002 r. przewodniczącego zespołu orzekającego, wyjaśniających wątpliwości co do ich treści.