Wyrok NSA z dnia 21 września 2018 r., sygn. I GSK 705/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 648/15 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 648/15, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na decyzję Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Miasta L. uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla [...] S.A. w T., działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; dalej: u.s.g.), w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 139 - dalej u.z.z.w.) uchwaliła w §1 o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla [...] S.A. w T. na okres od 2 marca 2015 r. do 1 marca 2016 r. w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały.

Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), złożył skargę na powyższą uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886 - zwanego dalej rozporządzeniem). W ocenie Wojewody z treści pkt 3 załącznika do uchwały wynika, iż w taryfie wyodrębniono wyłącznie dwie taryfowe grupy odbiorców: gospodarstwa domowe i pozostałych odbiorców. Jednocześnie nie dokonano wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców z uwagi na sposób rozliczenia za świadczone usługi. W pkt 4 lit. b zatwierdzonej taryfy określono siedem różnych wysokości stawek opłaty abonamentowej, przyjmując jako kryterium ich ustalenia sposób rozliczenia za świadczone usługi. Stawki w żaden sposób nie zostały powiązane z wyodrębnionymi taryfowymi grupami odbiorców, a w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców możliwe było ustalenie tylko jednej wysokości opłaty abonamentowej. Tymczasem Rada Miasta L. zatwierdziła zakwestionowaną uchwałą taryfy, w których wysokość stawek opłaty abonamentowej ustalona została w całkowitym oderwaniu od taryfowych grup odbiorców, co należało w ocenie Wojewody Śląskiego uznać za niedopuszczalne. W ocenie Organu uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, poprzez nieprawidłową realizację przyznanego prawem upoważnienia, co zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. stanowiło przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości. Rozpoznając skargę na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonych wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej uchwale, a konkretnie w jej załączniku, określono dwie taryfowe grupy odbiorców: 1) gospodarstwa domowe i 2) pozostałych odbiorców (pkt 3 załącznika do uchwały). Odnosząc się do wyroku NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1258/09, wg którego "(...) zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, czyli nie można ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy.", WSA przyjął stanowisko w nim stwierdzone. W ocenie Sądu pierwszej instancji sądy administracyjne słusznie przyjęły, że stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Sąd wyjaśnił, że przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, co prowadzi zdaniem WSA do wniosku, że niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Biorąc pod uwagę powyższe wadliwym było zdaniem Sądu pierwszej instancji określenie siedmiu stawek opłaty abonamentowej bez odpowiedniego powiązania ich z taryfowymi grupami odbiorców, nawet jeśli w punkcie 2 załącznika uznano, że taryfa miała charakter taryfy jednolitej (§14 rozporządzenia dookreśla rozumienie taryfy jednolitej, wieloczłonowej itd.). W ocenie Sądu przepisy wymagają łącznego ich stosowania, co ma wpływ na proces wykładni.