Wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1641/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1742/14 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego ustalenia wysługi lat oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1742/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. O., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [....] sierpnia 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego ustalenia wysługi lat.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] maja 2000 r. Komendant Miejski Policji w S. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego, między innymi, zaliczył st. asp. K. O. na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] maja 2000 r., do wysługi lat do celów uposażeniowych, okres pracy cywilnej w wymiarze 3 lat, 2 miesięcy, 19 dni, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 1 roku oraz 1 dzień służby w Policji - łącznie: 4 lata, 2 miesiące, 20 dni. Wymieniony rozkaz personalny doręczono policjantowi w dniu 22 maja 2000 r. i stał się on ostateczny. Następnie, wskutek wniosku Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu w części dotyczącej ustalenia wysługi lat, o czym poinformowano policjanta pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej ustalenia st. asp. K. O. wysługi lat do celów uposażeniowych, jako wydany w tej części bez podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r. nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego) nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), w myśl którego, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Przepis ten nie daje jednak podstaw do ustalenia policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej, podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Ponadto, w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...], podano jedynie łączny wymiar poszczególnych okresów zaliczonych policjantowi do wysługi lat, nie precyzując przy tym, jakie konkretnie okresy zaliczono do tej wysługi. W aktach osobowych st. asp. K. O. znajduje się między innymi świadectwo pracy z dnia [...] maja 2000 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu w Parafii Rzymsko - Katolickiej w K. od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r. Analiza powołanego dokumentu, jak również pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych policjanta, prowadzi do wniosku, że omawianym rozkazem personalnym do wysługi lat wymienionego policjanta zaliczono okres zatrudnienia od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r., które było wykonywane w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu). Bezsporne jest przy tym, że st. asp. K. O. faktycznie był zatrudniony w wymiarze 1/2 etatu we wskazanym okresie i okres ten nie podlega sumowaniu z innym okresem pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji (zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego), podobnie jak przepisy obecnie obowiązujące, nie przewidywały możliwości zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, powołanego wyżej okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu. Przepis § 74 ust. 2 powołanego zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. wskazywał, że okres zatrudnienia podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów wyłącznie wówczas, gdy praca wykonywana była w pełnym wymiarze czasu, bądź w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, jednakże w tym ostatnim przypadku musiała być wykonywana równocześnie z inną pracą w takim wymiarze. W sytuacji zatem, gdy w danym okresie st. asp. K. O. świadczył wyłącznie pracę w wymiarze 1/2 czasu pracy, brak było podstaw do zaliczenia tego okresu w całości bądź w części do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta. Okres ten nie może być traktowany, jako inny okres w rozumieniu § 74 ust. 2 pkt 4 powołanego zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. Nie istniały bowiem przepisy odrębne, powszechnie obowiązujące, z mocy których możliwe byłoby wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w wymiarze 1/2 obowiązującego czasu pracy tak, jakby były okresami pracy w pełnym wymiarze. Nie było również podstaw prawnych do wydawania regulacji o charakterze wewnętrznym, które pozwalałyby na dokonywanie podobnych zaliczeń. Omawiany rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] został wydany w danej części bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w wymiarze 1/2 czasu pracy w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia z tytułu tej wysługi, co należy uznać za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, przewidują jedynie możliwość doliczenia policjantowi do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, natomiast nie uprawniają one do anulowania (odliczenia) w drodze rozkazu personalnego (wydanego w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym) okresu uprzednio zaliczonego do tej wysługi. Jednocześnie wskazuje się, że w przypadku wadliwego ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, możliwe jest naprawienie popełnionego błędu, przy czym może to nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnym trybie weryfikowania decyzji ostatecznych, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. ustalenia wysługi lat z rażącym naruszeniem prawa.