Wyrok NSA z dnia 10 maja 2016 r., sygn. II FSK 1409/14

Art. 143 §1 Ordynacji podatkowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji o wysokości opłat przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych, z powołaniem się na przepisy art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, uznać należy za niedopuszczalne.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie: NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta Gniezna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1677/13 w sprawie ze skarg Rady Miasta Gniezna na rozstrzygnięcia nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr 18/1050/2013, 18/1051/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta Gniezno na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

1. Zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1677/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Rady Miasta Gniezna na rozstrzygnięcia nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2. Ze stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Gniezna z 26 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadam komunalnymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO wskazało, że w zakwestionowanej uchwale Rada Miasta Gniezna, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 l ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. , poz. 1399 z późn. zm.), dokonała zmian w uchwale nr XXVII/308/2012 Rady Miasta Gniezna z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 5826), stanowiąc, że: "§ 3 otrzymuje brzmienie: § 3. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się na rachunek bankowy U. Sp. z o. o. w G.". W uzasadnieniu do uchwały zapisano: "W związku z podpisaniem umowy pomiędzy Miastem Gniezno, reprezentowanym przez Prezydenta Miasta Gniezna a spółką U. Sp. z o. o. z siedzibą w G., reprezentowaną przez Prezesa Spółki w sprawie powierzenia Spółce z o. o. U. wykonywania niektórych obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Gniezna oraz w zakresie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obsługę finansowo - księgową prowadzi Spółka z o.o. U., stąd opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy uiszczać na konto Spółki". Kolegium RIO wskazało, że zgodnie z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "u.c.p.g.") w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (która jest daniną publiczną) w charakterze organu podatkowego występuje wójt, który w kwestiach nieuregulowanych w u.c.p.g. stosuje Ordynację podatkową. Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest jednocześnie organem egzekucyjnym - zgodnie z przepisem art. 6qa u.c.p.g. - uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pod pojęciem "spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" rozumie się podejmowanie działań takich jak: przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji śmieciowych; ustalanie, pobór i windykację opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Czynności te co do zasady może wykonywać wójt (jako organ podatkowy), chyba że do poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina wyznaczyła inkasenta (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca). Wykonywanie pozostałych zadań przez inne aniżeli wójt podmioty ograniczone jest przepisami ustawy - Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Z zapisów uchwały nr XXXV/416/2013 wynika, że Rada Miasta Gniezna powierzyła pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Spółce z o.o. U. W ocenie Kolegium Izby, biorąc pod uwagę wskazane powyżej regulacje, należy uznać, że wykonywanie zadań z zakresu ustalenia, poboru i windykacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez inne niż wymienione w art. 143 Ordynacji podatkowej podmioty nie jest dopuszczalne. W konsekwencji Kolegium RIO stwierdziło, że zapisy kwestionowanej uchwały stanowiące, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się na rachunek bankowy U. Sp. z o. o. w G., tj. stanowiące o powierzeniu poboru przedmiotowej opłaty ww. Spółce naruszają w sposób istotny przepisy art. 61 w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei zaskarżoną uchwałą nr 18/1051/2013 z 21 sierpnia 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , stwierdziło nieważność postanowień uchwały Rady Miasta Gniezna nr XXXV/417/2013 z 26 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części w części dotyczącej wyrażenia zawartego w § 1 ust. 1 w brzmieniu: "zgodnie z Uchwałą Nr XXXV/416/2013 Rady Miasta w Gnieźnie w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na konto U. Sp. z o. o. w G.". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO wskazało, że w zakwestionowanej uchwale Rada Miasta Gniezna, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokonała zmian w uchwale Nr XXVII/309/2012 Rady Miasta Gniezna z 28 listopada 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 5827), stanowiąc: "W objaśnieniach Załącznika nr 1 do uchwały, pkt 7. otrzymuje brzmienie: 1. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy uiszczać w terminach: 1) za okres od 1 stycznia do 31 marca - do dnia 15 marca, 2) za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca - do dnia 15 czerwca, 3) za okres od 1 lipca do 30 września - do dnia 15 września, 4) za okres od 1 października do 31 grudnia - do dnia 15 grudnia - zgodnie z uchwałą Nr XXXV/416/2013 Rady Miasta w Gnieźnie w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na konto U. Sp. z o. o. w G." We wskazanej powyżej uchwale Nr XXXV/416/2013 Rada Miasta Gniezna postanowiła, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się na rachunek bankowy U. Sp. z o. o. w G., stanowiąc tym samym o powierzeniu poboru przedmiotowej opłaty ww. Spółce. Następnie Kolegium RIO, powołując się na wyżej przytoczoną w rozstrzygnięciu nadzorczym nr 18/1050/2013 argumentację prawną dotyczącą braku możliwości powierzenia poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotowi nie wymienionemu w art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, stwierdziło, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy Ordynacji podatkowej należy traktować jako przepisy szczególne wobec przepisów art. 39 ustawy o samorządzie gminnym normujących sprawy z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także przyjmowania i weryfikowania deklaracji o jej wysokości przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych, z powołaniem się na przepisy art. 39 ustawy o samorządzie gminnym uznać należy za niedopuszczalne. W konsekwencji Kolegium RIO stwierdziło, że zapisy kwestionowanej uchwały Rady Miasta Gniezna stanowiące, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się zgodnie z uchwałą nr XXXV/416/2013 Rady Miasta Gniezna w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na konto U. Sp. z o. o. w G., tj. odwołujące się do postanowień o powierzeniu poboru przedmiotowej opłaty spółce komunalnej, naruszają w sposób istotny przepisy art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 143 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. 3. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Rada Miasta Gniezna wniosła o ich uchylenie. Zdaniem Skarżącej upoważnienie do podjęcia zakwestionowanych uchwał Rady Miasta Gniezna z 26 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w sprawie zmiany uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego brzmieniem do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy. U. sp. z o.o. z siedzibą w G. jako jednoosobowa spółka gminy - Miasta Gniezna mieści się w grupie podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Skarżącej art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostaje w kolizji z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, lecz stanowi odrębną, samoistną i niezależną podstawę prawną powierzenia kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, rozszerzając tym samym katalog podmiotów wskazanych w Ordynacji podatkowej. Unormowanie zawarte w art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej nie stanowi przepisu szczególnego względem regulacji zawartej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie wyłącza jego zastosowania. 4. W odpowiedziach na skargi organ nadzoru wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach nadzorczych.