Wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. I OSK 1012/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi o wznowienie postępowania [...] zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oddalającym skargę kasacyjną [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 w sprawie ze skarg [...] oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zmienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 w ten sposób, że uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. NSA wskazał, że skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), mianowicie naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n., przez jego błędną wykładnię. NSA zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał zaskarżonym wyrokiem po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2003 r., I SA 2203/01, w tej samej sprawie, co oznacza, że wiąże on sąd rozpoznający obecnie sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że jeżeli okazałoby się, że zagospodarowanie działki nr [...] nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i było samowolne w rozumieniu prawa budowlanego, nie mogłoby to stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n. W ocenie NSA skoro Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem prawidłowo aprobował ustalenia stanu faktycznego, poczynione niewadliwie przez organy obu instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., to autor skargi kasacyjnej nie mógł - z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku I SA 2203/01 - skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n., prezentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnię sprzeczną z wykładnią chronioną art. 99 p.w.p.p.s.a., w tym przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, opartych na odmiennej wykładni. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Kryteria wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, by jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczyciela, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. W szczególności wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W niniejszej sprawie NSA zauważył, że istotne jest, iż pozwolenie na budowę, wydane zostało [...] czerwca 1996 r., zatem 2 miesiące i 8 dni po skutecznym wniesieniu wniosku o zwrot nieruchomości i po 20 latach i 11 miesiącach do dnia wywłaszczenia (zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 6 u.z.t.w.n.). Pozwolenie na budowę, na podstawie którego przystąpiono do realizacji inwestycji na działce nr [...] nie było ostateczne, a następnie zostało uchylone w trybie instancyjnym decyzją z [...] października 1997 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I SA 2203/01, za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez uprawnionych, nie było ostatecznego pozwolenia na prowadzenie inwestycji na spornej działce. W związku z powyższym NSA uznał, że sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.