Wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2948/12

 

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 591/12 w sprawie ze skargi R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 1 uchwały Nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. Nr 401, poz. 4195) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; ze zm.) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 171 600,00 zł dla R., właściciela nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o łącznej powierzchni 10141 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, ze zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Dalej organ wskazał, że nieruchomość położona w Łodzi przy ul. [...], oznaczona przed podziałem w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], stanowiła własność R. Podział nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Łodzi w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [....] października 2009 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2009 r.. Uchwałą nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Łodzi ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale, a przed jej podziałem. W przedmiotowym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ powołał biegłego, M.S. i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz z zasadami etyki zawodowej. Organ prowadzący postępowanie, zgodnie z art. 80 K.p.a., ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. i stwierdził, że spełnia on wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stwierdził, że treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca uwzględnił elementy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśniając założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazując wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Dodał, że przedmiotowy operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałyby go jako skuteczny dowód dający podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, a organ gminy nie znalazł powodów, żeby żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia lub wyjaśnienia treści. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co potwierdził operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że działki nr [...] oraz nr [...], wspólnie tworzące nieruchomość przed podziałem, stanowiły funkcjonalną całość gospodarczą i tak zostały potraktowane w procesie wyceny. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]), rzeczoznawca majątkowy przeanalizował lokalny rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, o podobnych możliwościach wykorzystania, pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zlokalizowanych na terenie miasta Łodzi w strefie peryferyjnej. Biegły posłużył się obserwacjami z rynku nieruchomości, dotyczącymi sprzedaży nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2. Analizą objęto okres ponad 2 lat poprzedzających proces wyceny ze względu na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi. Z badanego przez rzeczoznawcę majątkowego segmentu rynku wybrano transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W analizowanym okresie, nie zaobserwowano zmian cen na skutek upływu czasu, co oznacza stabilizację poziomu cen. Po szczegółowej analizie biegły uznał, że najbardziej widoczny wpływ na wartość rynkową nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2 mają następujące cechy: lokalizacja (40%), cechy fizyczne działki - kształt działki, ukształtowanie terenu, ograniczenia (60%). Przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem, ceny nieruchomości przyjętych do porównań zostały skorygowane ze względu na cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej. Dla potrzeb wyceny wydzielonych działek nr: [...], rzeczoznawca majątkowy przeanalizował lokalny rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, o podobnych możliwościach wykorzystania, pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zlokalizowanych na terenie miasta Łodzi w strefie pośredniej i peryferyjnej. Biegły posłużył się obserwacjami z rynku nieruchomości, dotyczącymi sprzedaży nieruchomości o powierzchniach poniżej ok. 800 m2. Analizą objęto okres 2 lat poprzedzających proces wyceny. Z badanego przez rzeczoznawcę majątkowego segmentu rynku wybrano transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W analizowanym okresie, nie zaobserwowano zmian cen na skutek upływu czasu, co oznacza stabilizację poziomu cen. Po szczegółowej analizie biegły uznał, że najbardziej widoczny wpływ na wartość rynkową nieruchomości o powierzchniach poniżej ok. 800 m2 mają następujące cechy: lokalizacja (10%), otoczenie (40%), sąsiedztwo (20%), uzbrojenie terenu (10%), cechy fizyczne działki - wielkość, kształt, ograniczenia (20%). Przy określaniu wartości przedmiotowych działek, ceny nieruchomości przyjętych do porównań zostały skorygowane ze względu na cechy różniące te nieruchomości od poszczególnych wydzielonych działek. Wartość wydzielonej drogi wewnętrznej - działki nr [...], określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu, z którego ją wydzielono i jej powierzchni, co jest zgodne z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, działka ewidencyjna nr [...], nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, ponieważ jej wartość jednostkowa za 1 m2 została przyjęta na poziomie wartości jednostkowej działki przed podziałem. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]), przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że nieruchomość znajduje się w zadowalającej lokalizacji oraz posiada korzystne cechy fizyczne. Rzeczoznawca ocenił ograniczenia w postaci usytuowania na terenie nieruchomości "obcej" infrastruktury, uznając, że ograniczenia te pozostają bez wpływu na wartość nieruchomości przed podziałem. Biegły przy ocenie ograniczeń uwzględnił powierzchnię nieruchomości oraz przebieg infrastruktury. Z uwagi na powyższe cechy ww. nieruchomości, osiągnęła ona jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 191,40 zł/m2. Wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem wyniosła ok. 1 941 000 zł. Szacując wartość wydzielonych działek nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki znajdują się dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz zadowalającym sąsiedztwie. Działki posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a ich cechy fizyczne są korzystne. Z uwagi na powyższe cechy ww. działek, osiągnęły one jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 268,32 zł/m2. Szacując wartość wydzielonych działek nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki znajdują się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz zadowalającym sąsiedztwie. Działki posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a ich cechy fizyczne są zadowalające. Przy ocenie działek pod względem ostatniej cechy, uwzględnione zostały ograniczenia w postaci usytuowania na ich terenie "obcej" infrastruktury. Wpływ ograniczeń został uwzględniony poprzez zastosowanie środkowej oceny w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na powyższe cechy ww. działek, osiągnęły one jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 252,30 zł/m2. Szacując wartość wydzielonej działki nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działka znajduje się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz niekorzystnym sąsiedztwie. Działka usytuowana jest bezpośrednio przy działce wydzielonej pod projektowany budynek gospodarczy, co pod względem cechy pt. sąsiedztwo, wpływa "in minus" na wartość działki. Działka posiada dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a jej cechy fizyczne są niekorzystne. Przy ocenie działki uwzględniony został jej nieregularny kształt, w postaci litery "L", którego niekorzystny wpływ został uwzględniony poprzez zastosowanie najniższej oceny w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na wskazane cechy działki, osiągnęła ona jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 220,30 zł/m2. Szacując wartość wydzielonej działki nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działka znajduje się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz niekorzystnym sąsiedztwie. Działka usytuowana jest bezpośrednio przy działce wydzielonej pod projektowaną trafostację, co pod względem cechy pt. sąsiedztwo, wpływa "in minus" na wartość działki. Działka posiada dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a jej cechy fizyczne są zadowalające. Przy ocenie działki pod względem ostatniej cechy, uwzględniony został jej nieregularny kształt, w postaci litery "L", który niekorzystnie wpływa na jej wartość, jednak nie na tyle, żeby zastosować najniższą ocenę pod względem tej cechy. Biegły zastosował środkową ocenę w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na cechy działki, osiągnęła ona jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 236,30 zł/m2. Szacując wartość wydzielonych działek nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki znajdują się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz zadowalającym sąsiedztwie. Działki posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a ich cechy fizyczne są bardzo niekorzystne. Przy ocenie działek pod względem ostatniej cechy uwzględnione zostały parametry działek takie jak kształt i powierzchnia. Wpływ niekorzystnych parametrów działek został uwzględniony poprzez zastosowanie ekstrapolacji - oceny poniżej najniższej oceny w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na powyższe cechy ww. działek, osiągnęły one jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 220,30 zł/m2. Organ wyjaśnił, że zmiana wartości nieruchomości w wyniku jej podziału spowodowana została wzrostem wartości 1 m2 wydzielonych działek nr: [...], w stosunku do wartości 1 m2 nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]), z której zostały one wydzielone. Wartość jednostkowa działki nr: [...] (droga wewnętrzna) została oszacowana na równo z wartością jednostkową działki przed podziałem. W wyniku podziału nastąpiła zmiana struktury nieruchomości i przejście z sektora rynku nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2 do sektora rynku o powierzchniach poniżej ok. 800 m2. Według analizy przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, nieruchomości znajdujące się w segmencie rynku o mniejszych powierzchniach są bardziej poszukiwane przez inwestorów i osiągają wyższe ceny jednostkowe za 1 m w porównaniu z cenami jednostkowymi za 1 m osiąganymi przez nieruchomości znajdujące się w segmencie rynku o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2. Różne wartości jednostkowe osiągnięte przez poszczególne wydzielone działki wynikają z różnic w cechach rynkowych tych działek. Reasumując, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po podziale wzrosła o około 29,4%, w stosunku do jej wartości przed podziałem.