Wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2137/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1219/11 w sprawie ze skargi ... Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 września 2011 r. nr SKO.3899/2011 w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1219/11, oddalił skargę ... Łódź Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi, zw. dalej Spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 września 2011 r., nr SKO.3899/2011, w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., znak ROIII.7252.885.2011.LM, Marszałek Województwa Łódzkiego na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dale k.p.a., art. 236 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt. 1, art. 288 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zw. dalej Prawem ochrony środowiska, obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), w zw. z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070 ze zm.) wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 215, poz. 1664) oraz zgodnie z art. 53 § 1, 4, art. 55 § 1, § 2 i art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) określił dla Spółki opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w lI półroczu 2007 r. w kwocie 494 579,00 zł i wskazał, że od kwoty stanowiącej zaległość należy naliczyć odsetki liczone od dnia następującego po upływie terminu płatności opłaty do dnia wpłaty włącznie. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Łódzkiego wskazał, że zgodnie z art. 60a ust.1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, opłata za l półrocze 2007 r. winna być naliczona na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odwołując się do przepisów art. 284 ust. 1 oraz art. 285 ust. 2 i art. 286 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, organ wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, przy czym zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalił, że Spółka prowadzi instalacje energetycznego spalania paliw na terenie miasta Łódź, zlokalizowane na terenie EC-2, EC-3 i EC-4, posiada także zbiorniki retencyjne popiołu (w EC- 2 oraz ECS po dwa zbiorniki retencyjne, w EC-4 cztery zbiorniki retencyjne), zbiornik sorbentu, zbiornik PPR-u oraz klimatyzatory. Dodatkowymi źródłami emisji są: proces spalania paliw w silnikach samochodów (emisja niezorganizowana). Warunki prowadzenia przez stronę instalacji energetycznego spalania paliw wraz z urządzeniami pomocniczymi określił Wojewoda Łódzki decyzjami w sprawie pozwolenia zintegrowanego: nr PZ/28 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-2), nr PZ/29 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-3), nr PZ/30 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-4). W pozwoleniach została określona między innymi metodyka prowadzenia pomiarów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 283 poz. 2842) - obowiązek prowadzenia pomiarów ciągłych, okresowych oraz kontrolnych. Spółka, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń jest zobowiązana do przekazywania w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Obowiązek ten jasno określa art. 236 b ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Rodzaje działalności podlegające temu obowiązkowi zostały wymienione w załączniku nr l do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE, wartości progowe dla uwolnień zanieczyszczeń w załączniku nr II tego rozporządzenia. Rozporządzenie wskazuje założenia i cele sprawozdawczości podmiotów w ramach rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń(określanym jako PRTR). W myśl art. 236 b ust. 2 Prawa ochrony środowiska jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych w sprawozdaniu PRTR ocenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Spółka złożyła przedmiotowe sprawozdanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Realizując zaś obowiązek wynikający z art. 284-287 Prawa ochrony środowiska strona dnia 1 sierpnia 2007 r. przedłożyła Marszałkowi wykaz o gazach lub pyłach wprowadzanych do powietrza w lI półroczu 2007 r. Wyliczona kwota w wysokości 4 563 830,00 zł dotyczyła opłaty za emisję zanieczyszczeń z instalacji spalania paliw, instalacji pomocniczych oraz procesów spalania paliw w silnikach samochodów. W wykazie, w części dotyczącej instalacji spalania paliw w poszczególnych blokach EC, Spółka wykazała i wyliczyła opłatę dla 6 zanieczyszczeń: pył, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, dwutlenek węgla, benzopiren. Z kolei w przedłożonym sprawozdaniu PRTR za rok 2007 Spółka, oprócz emisji wymienionych wyżej zanieczyszczeń powstających w procesie energetycznego spalania paliw wykazała emisję metali ciężkich: arsenu, rtęci i jej związków (jako Hg), niklu i jego związków (jako Ni), kadmu i jego związków (jako Cd) oraz emisję podtlenku azotu, PCDD+ PCD dioksan i furanów (jako Teq) oraz chloru i jego związków nieorganicznych (jako HCI). W związku z zaistniałą różnicą w sprawozdawczości, polegającą na odmiennym składzie jakościowym gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza w roku 2007, wezwano Spółkę do sporządzenia i przesłania korekt wykazów, które miały uwzględniać opłatę pominiętych w wykazie zanieczyszczeń. Strona w odpowiedzi na wezwanie powołała się na stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zamieszczone na stronie internetowej w dniu 1 lutego 2008 r.), które miało potwierdzać brak podstaw prawnych uzasadniających obowiązek ponoszenia opłat w oparciu o sprawozdanie PRTR. W celu uzyskania opinii dotyczących spójności systemu opałowego oraz PRTR organ skierował zapytanie do Ministra Środowiska, który w swej odpowiedzi wskazał, że dane do sprawozdawczości PRTR są danymi rzeczywistymi, nie teoretycznymi, a dane emisyjne oparte na szacowaniu powinny być zgłaszane tylko i wyłącznie, gdy prowadzący instalację nie dysponuje bardziej wiarygodnymi danymi opartymi na metodykach pomiarowych i obliczeniowych. Organ wskazał, że Spółka do wyliczenia opłaty za emisję zanieczyszczeń korzysta ze wskaźników emisji ustalonych na podstawie pomiarów, a do sprawozdawczości PRTR wykorzystuje materiały metodyczne zaproponowane przez Głównyego Inspektorat Ochrony Środowiska. Ponadto organ wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował wszystkich Marszałków Województw, że w celu zachowania spójności systemów dane zbierane w ramach sprawozdawczości PRTR mogą być wykorzystywane jako narzędzie do weryfikacji wykazów opłatowych z uwzględnieniem, że w systemie PRTR dane wyrażane są z dokładnością do 3 cyfr znaczących. Na zapytanie organu czy przedłożone przez Spółkę sprawozdania odzwierciedlają faktyczną emisję zanieczyszczeń oraz czy raporty przedłożone przez podmiot uznane zostały za kompletne, spójne i wiarygodne, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi uznał, że emisja zanieczyszczeń została oszacowana zgodnie ze wskazówkami zawartymi w poradnikach metodycznych. W celu zapoznania się z materiałami, z których korzystała Spółka dla potrzeb opracowania sprawozdania PRTR organ zwrócił się o przekazanie przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi Spółka przesłała zestawienie danych o ilości zużytego paliwa w latach 2007-2009 oraz załączyła "Poradnik metodyczny w zakresie PRTR dla Instalacji spalania paliw" wykonany na zlecenie GIOŚ - na podstawie umowy z dnia 26 października 2007 r. Poradnik został przygotowany w celu ułatwienia wywiązywania się podmiotom z obowiązku sprawozdawczości PRTR, a jego celem jest wyliczenie emisji tak, aby dane były wiarygodne i pełne. Komisja Europejska dokonuje analizy porównawczej informacji przekazanych przez poszczególne kraje dla różnych gałęzi przemysłu, dlatego też proponowana metodyka ma zapewnić wiarygodność oraz kompletność przekazywanych przez Polskę danych. Organ wskazał, że według "Wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń" przedstawionych przez Komisję Europejską w dniu 31 maja 2006 r. operatorzy do przygotowania raportów są zobowiązani do korzystania z "najlepszych dostępnych danych". Zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia E-PRTR dane zgłaszane przez operatorów powinny charakteryzować się wysoką jakością, szczególnie pod względem kompletności, spójności i wiarygodności, przy czym kompletność oznacza, że zgłaszane dane powinny obejmować uwolnienia wszystkich zanieczyszczeń, a wiarygodność oznacza autentyczność, niezawodność, porównywalność i przejrzystość danych. Organ stanął na stanowisku, że wysokość naliczonej opłaty należy określić dla wszystkich rodzajów substancji, dla których ustawodawca ustalił jednostkowe stawki opłat, a podmiot zobowiązany jest do ponoszenia opłat za wprowadzanie do powietrza wszystkich zanieczyszczeń powstałych w wyniku prowadzenia procesów technologicznych. Powołując się na listę w tabeli G określonej przez Ministra Środowiska (MP z 2006 r. nr 71, poz. 714) wskazał, że zostały tam zamieszczone: arsen w pozycji 8, kadm w pozycji 27, nikiel w pozycji 35, rtęć w pozycji 52, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCl) w pozycji 30 (kwasy nieorganiczne), podtlenek azotu w pozycji 57 (tlenki niemetali) oraz dioksyny i furany w pozycji 62 (związki heterocykliczne). Organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu przedłożonych wykazów oraz sprawozdania PRTR za rok 2007, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza w I i II półroczu 2007 r.. Strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie. Opłata została natomiast ustalona na podstawie przesłanego przez Spółkę wykazu dotyczącego II półrocza 2007 r., sprawozdania PRTR dotyczącego roku 2007 oraz jednostkowych stawek opłat obowiązujących w roku 2007. Do opłaty wyliczonej za zanieczyszczenia z instalacji spalania paliw (określonej przez Spółkę w wykazie opłatowym) organ doliczył opłatę za emisję: podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCl, dioksan i furanów oraz emisję metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu. Z uwagi na fakt, że sprawozdawczość PRTR dotyczy całego roku 2007, do określenia opłaty za II półrocze 2007 r. przyjęto 50% wykazanej emisji rocznej zanieczyszczeń, a ładunek pyłu z wykazu za II półrocze 2007 r. został pomniejszony o połowę sumy ładunków metali ciężkich wykazanych w PRTR za rok 2007. Kwota różnicy została pomniejszona o kwotę 80,59 zł z uwagi na nadwyżkę z pyłów ze spalania paliw.