Wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. II GSK 603/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Stanisław Gronowski (spr.) NSA Tadeusz Cysek Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1271/11 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. R. kwotę 2280 (dwa tysiące dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/11, wydanym w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu 14 czerwca 2005 r. L. R., zwana "skarżącą", złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2005 rok i zmianę do tego wniosku w dniu 26 sierpnia 2005 r., w którym zadeklarowała realizację pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01 c - międzyplon ścierniskowy na powierzchni 40,54 ha (działka ewidencyjna nr 22/5 obręb M., gmina B.).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącej płatności do wspomnianej powierzchni 40,54 ha w wysokości 25.296,96 zł, w tym zwiększenie płatności o 20% z tytułu realizacji pakietu na obszarze Natura 2000.

W dniu 14 lipca 2005 r., a więc jeszcze przed wydaniem wspomnianej decyzji, skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na powierzchni 41,25 ha, położonych na omawianej działce ewidencyjnej nr 22/5 obręb M., gmina B., czyli na powierzchni, do której przyznano skarżącej środki finansowej na 2005 rok w ramach programu rolnośrodowiskowego - z tytułu realizacji pakietu "Ochrona gleb i wód". Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] przyznano skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Ostateczną decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 25.296,96 zł przyznanych wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...].

W ocenie organu, zalesiając w 2006 r. część działki ewidencyjnej nr 22/5, do której otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2005 rok, skarżąca tym samym zaprzestała na części gruntów rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Nie dotrzymała więc zobowiązania jakim było przestrzeganie warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r. ze zm.). W myśl tego przepisu, wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe.

Organ przywołał również przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.), dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Zgodnie z tym przepisem, według redakcji obowiązującej w dacie przyznania skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., na którą wskazał organ, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

Zdaniem organu brak jest podstaw dla uwzględnienia stanowiska skarżącej w kwestii dopuszczalności przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w zobowiązanie wynikające z zalesienia części gruntów rolnych, stosownie do przepisu art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustalającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L Nr 153 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, Państwa Członkowskie mogą zezwolić na przekształcenie jednego zobowiązania w inne zobowiązanie podczas okresu jego ważności pod warunkiem że: a) jakakolwiek tego rodzaju zmiana stanowi niekwestionowaną korzyść dla środowiska lub dobrostanu zwierząt; b) istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione; oraz c) zatwierdzony pogram obejmuje zobowiązania, których ono dotyczy. Zobowiązanie agrośrodowiskowe może zostać przekształcone w zobowiązanie obejmujące zalesianie użytków rolnych na mocy art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 pod warunkami wymienionymi w akapicie pierwszym lit. a) i b) niniejszego ustępu. Zobowiązanie agrośrodowiskowe wygasa, przy czym zwrot wydatków nie jest wymagany. W świetle ust. 2, Państwa Członkowskie mogą pozwolić na dostosowanie zobowiązań agrośrodowiskowych lub dotyczących dobrostanu zwierząt podczas okresu ważności zobowiązań pod warunkiem, że zatwierdzony program przewiduje zakres takich dostosowań i że dostosowanie jest należycie uzasadnione z uwzględnieniem celów zobowiązania. Jak podniósł organ, na gruncie prawodawstwa krajowego brak jest przepisów regulujących kwestię przekształcenia jednego zobowiązania w inne, a także przepisów, które dopuszczałyby takie przekształcenie, a zatem, zdaniem organu, Polska nie wyraziła zgody na takie przekształcenie.

Organ wskazał także na przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w myśl którego powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Dlatego brak w kolejnych latach podjętego zobowiązania dotyczącego działek ewidencyjnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, musi być uznany za zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, co zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi przesłankę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ustalając odsetki organ powołał przepis art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141/18). W myśl tego przepisu, odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił, podzielając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W szczególności, powołując przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do zasadności domagania się od skarżącej zwrotu spornej płatności, skoro skarżąca zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Zasadnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ przyjął brak podstaw dla powołania się skarżącej na przepis art. 73 ust. 5 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który ustala czteroletni termin przedawnienia zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Skarżąca działała w złej wierze. Przystępując do programu rolnośrodowiskowego znała jego zasady, a w szczególności powinność realizacji programu przez okres 5 lat, z czego się nie wywiązała.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie:

1. § 5 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, że przepis ten zakłada bezwzględną niezmienność areału, na którym jest realizowany program rolnośrodowiskowy, podczas gdy przepis ten zawiera wyłączenie co do pakietu K01 (ochrona gleb i wód);

2. ust. 5 pkt 2 lit. f części II załącznika nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię, tj. odniesienie do wyłączenia zakazu zmniejszania i zwiększania powierzchni przy realizacji pakietu K0I, co skutkowało przyjęciem (jak się wydaje), że okoliczność, że "międzyplony można stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat" miałaby uzasadniać wniosek o zakazie zmniejszania lub zwiększania powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy;

3. art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 poprzez jego błędną wykładnię i stosowanie, a mianowicie przyjęcie, że przepis ten zakłada niezmienność areału przeznaczonego do stosowania praktyk agrośrodowiskowych, podczas gdy z przepisu tego nie sposób podobne wnioski wyprowadzić i co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że skarżąca nie dotrzymała zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, przy jednoczesnym ustaleniu, że skarżąca brała udział w rzeczonym programie, przez wymagany przez ww. przepis okres 5 lat.

4. § 17 ust. 1 pkt 1 a i c rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, a mianowicie przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, a ponadto przyjęcie, że płatność za rok 2005 podlega zwrotowi, skoro w tym roku do zmniejszenia jeszcze nie doszło.

5. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że beneficjent działał w złej wierze.

Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej w części dotyczącej zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, co do złej wiary skarżącej, a tym samym braku podstaw dla powołania się przez nią na przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004.

W polskim prawie, co wymaga podkreślenia, domniemywa się istnienie dobrej wiary. W myśl art. 7 k.c., jeżeli ustawa uzależnia skutki prawne od dobrej lub złej wiary, domniemywa się istnienie dobrej wiary. W przeciwieństwie do dobrej wiary, zła wiara zawiera elementy świadomości postępowania niezgodnego z prawem lub z zasadami współżycia społecznego. Innymi słowy, działanie w złej wierze jest zachowaniem w dużej mierze nagannym.

Natomiast zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w okolicznościach sprawy akcentowana przez organ i Sąd pierwszej instancji znajomość programu rolnośrodowiskowego jest niewystarczająca dla postawienia skarżącej zarzutu działania w złej wierze. Organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, nie rozważyli wszystkich istotnych okoliczności mogących rzutować na dobrą bądź złą wiarę skarżącej.

W pierwszej kolejności, czego dostatecznie nie rozważono w sprawie, skarżąca nie ukrywała przed organem zamiaru zmiany planu rolnośrodowiskowego, co zresztą samo przez się nie narusza prawa. Należałoby mieć na uwadze, iż w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na powierzchni 41,25 ha, to jest w dniu 14 lipca 2005 r., przepis § 17 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia rolnośrodowiskowego miał inną treść. Wówczas płatność rolnośrodowiskowa podlegała wstrzymaniu i zwrotowi, wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli producent rolny z nieuzasadnionych przyczyn zaprzestał wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem terminu jego realizacji. Dlatego należałoby ocenić, czego w sprawie nie uczyniono, czy składając wspomniany wniosek na zalesienie skarżąca mogłaby zasadnie oczekiwać, że w następstwie uwzględnienia tego wniosku, co nastąpiło decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], rezygnacja z realizacji planu rolnośrodowiskowego nie będzie obarczona zarzutem nieuzasadnionego zaprzestania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, w rozumieniu przepisu § 17 ust. 1 pkt 1 c wspomnianego rozporządzenia sprzed jego nowelizacji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji powinien był także, czego nie uczynił, pod kątem dobrej bądź złej wiary skarżącej, ocenić zachowanie samego organu na etapie przyznania skarżącej płatności na zalesienie, obejmującej znaczącą część obszaru, dla którego wcześniej przyznano płatność rolnośrodowiskową. Na etapie przyznania płatności na zalesienie, co formalnie definitywnie finalizowało zmianę wcześniejszego programu rolnośrodowiskowego, organ dysponował wszystkimi instrumentami prawnymi dla oceny zasadności wspomnianego wniosku skarżącej i miał możliwość odmowy jego uwzględnienia. W świetle art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) na system ten składa się m.in. ewidencja producentów, ewidencja gospodarstw rolnych, a także ewidencja wniosków o przyznanie płatności. Ponadto, zgodnie z art. 5 tej ustawy, omawiany system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności oraz nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję.

Powyższe nie jest obojętne przy rozważaniu kwestii istnienia po stronie skarżącej dobrej bądź złej wiary. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie. W razie przesądzenia po stronie skarżącej dobrej wiary wówczas, stosownie do przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zwrot płatności nie mógłby nastąpić po upływie 4 lat od daty płatności pomocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Nie został naruszony przepis 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, według redakcji zastosowanej przez organ i Sąd pierwszej instancji, nie zakwestionowanej w skardze kasacyjnej. W świetle tego przepisu sankcję zwrotu płatności rolnośrodowiskowej powoduje, co miało miejsce w sprawie, zmniejszenie przez beneficjenta powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, nie dając przy tym jakichkolwiek podstaw dla rozważania kwestii, czy za taką zmianą przemawiają względy racjonalności.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają związku z istotą sprawy, a także wpływu na jej wynik.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji dokona ponownej kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazań, o których wyżej mowa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/