Etapowe przyłączenie do sieci wodociągowej a pozwolenie na budowę - Wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. II OSK 1550/21

Dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę obiektu bez uwzględnienia przyłączy, które mogą być zrealizowane etapowo, o ile projekt budowlany przewiduje takie przyłączenie zgodnie z warunkami określonymi przez lokalny plan zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja prawnej możliwości przyłączenia na etapie uzyskiwania pozwolenia nie jest wymagana.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 907/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2020 r. nr 236/OPON/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. S. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 907/20, oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z dnia 19 marca 2020 r., nr 236/OPON/2020, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda ww. decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr 406/2018, wydaną w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr.bud., odmawiającą M. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W.. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 8 listopada 2017 r. do Prezydenta wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W związku z nieprawidłowościami wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia 5 stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia; inwestor pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. uzupełnił dokumentację projektową. Prezydent decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r., z uwagi na nieusunięcie wszystkich nieprawidłowości wskazanych ww. postanowieniem, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor złożył od tej decyzji odwołanie. Wojewoda postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., nr 50/OPON/2019, zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w celu usunięcia przez inwestora nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Prezydent pismem z dnia 29 marca 2019 r. przekazał 4 komplety poprawionej dokumentacji. Organ odwoławczy stwierdził istnienie dalszych braków w projekcie budowlanym, w związku z czym pismami z dnia 22 maja 2019 r. i 19 września 2019 r. wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Inwestor, zdaniem organu II instancji, nie uzupełnił wszystkich wskazanych braków dokumentacji projektowej. Wojewoda wyjaśnił istotę postepowania odwoławczego i stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 Pr.bud. i wskazał, że Prezydent stwierdził niewywiązanie się przez inwestora ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem nr 406/2018. Inwestor był zobowiązany do przedłożenia opinii inżyniera ruchu oraz uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego budową przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia kompletnej analizy zacieniania i przesłaniania dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniającej zacienianie i przesłanianie działki sąsiedniej nr [...] przez już istniejący budynek zlokalizowany na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W.. Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. inwestor przekazał opinię inżyniera ruchu, protokół ze spotkania w Urzędzie Gminy [...] w sprawie wymaganego uzgodnienia zarządcy ul. [...] oraz analizę zacieniania, jako uzupełnienie dokumentacji projektowej. Ponadto dołączył odpowiedź na zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania przez pozostałe strony. Prezydent w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor nie przedłożył uzgodnienia zarządcy drogi w związku ze zmianą zagospodarowania terenu pasa przyległego do pasa drogowego. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził występowanie w projekcie nieprawidłowości, na które nie zwrócił uwagi organ I instancji, a które należało usunąć w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ponieważ po przeprowadzeniu przez organ I instancji zleconego przez Wojewodę dodatkowego postępowania dowodowego, projekt budowlany nadal zawierał nieprawidłowości, zasadnym było wezwanie inwestora do dokonania niezbędnych poprawek. Kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie sposobu zapewnienia projektowanej inwestycji dostępu do miejskiej sieci wodociągowej. Wymóg zapewnienia tego dostępu, jako warunkującego możliwość realizacji inwestycji został zawarty w § 8 ust. 2 pkt 1 obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w gminie [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] (Dz.U. Woj.Maz. nr [...], poz. [...], zwana dalej "mpzp"). Brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej skutkuje niezgodnością projektowanej inwestycji z mpzp, a co za tym idzie, koniecznością wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Objęcie przyłącza do sieci uzbrojenia terenu odrębnym opracowaniem nie zwalnia inwestora z wykazania możliwości jego realizacji, gdyż taki wymóg stawia w odniesieniu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor nie wykazał takiej możliwości. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku wielorodzinnego, przyłącze do miejskiej sieci wodociągowej planuje się na terenie działki [...] z obrębu [...], przez którą przebiega przewód tej sieci. Działka ta stanowi współwłasność stron postępowania I. S., A. S. i J. G.. Na podstawie odpowiedzi inwestora na wezwania Wojewody z dnia 22 maja 2019 r. i 19 września 2019 r. oraz pism I. S., stwierdzić można, że inwestor nie dysponuje zgodą właścicieli tej działki na realizację robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego. W piśmie z dnia 30 grudnia 2019 r. I. S. informuje, że nie udziela takiej zgody. Natomiast w pismach z dnia 20 czerwca 2019 r. i 25 października 2019 r. inwestor argumentuje, że na etapie niniejszego postępowania nie ma konieczności uzyskania takiej zgody. Wskazuje również, że na etapie późniejszego realizowania przyłącza w trybie zgłoszenia robót budowlanych, w razie nieuzyskania zgody współwłaścicieli działki nr [...] z obrębu [...], zastosowanie będzie miał art. 47 Pr.bud. Wojewoda stwierdził, że pomimo że w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłącza wodociągowego, to kwestia możliwości jego wykonania jest jednym z warunków, od których obowiązujący plan miejscowy uzależnia możliwość realizacji inwestycji, co przekłada się na ocenę czy przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z mpzp. W związku z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp inwestor zobowiązany jest wykazać już na etapie tego postępowania, że taka możliwość istnieje. Nie chodzi tu jedynie o możliwości techniczne, ale również kwestię legalności robót związanych z przyłączeniem inwestycji do sieci uzbrojenia terenu. W przeciwnym wypadku, z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentacja pełnomocnika inwestora, że należy rozróżnić warunki realizacji przedsięwzięcia, jak to zostało ujęte w planie miejscowym, od warunków wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jest nietrafna. Wykładnia językowa § 8 ust. 2 pkt 1 mpzp musi ustąpić wykładni celowościowej lub logicznej, gdyż w przeciwnym razie prowadzić by mogła do irracjonalnego wniosku, że organ wydając decyzję, nie ma obowiązku zbadać, czy inwestycja może być legalnie zrealizowana. Inwestor uzyskał wymagane przepisami Pr.bud. warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co potwierdzają pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 27 czerwca 2017 r. i 22 lutego 2019 r. Jak wynika z tych dokumentów, obowiązek realizacji przyłącza wodociągowego leży po stronie inwestora. W związku z tym, warunek podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, zawarty w mpzp, nie może być spełniony w oparciu o ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] służebność przesyłu, ustanowioną na rzecz gestora sieci. W konsekwencji, aby przedmiotowa inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami mpzp, inwestor musi legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...] na wykonanie na niej robót budowlanych, względnie przedstawić inny sposób realizacji przyłącza, tak, aby nie naruszać praw osób trzecich. Odnosząc się do poglądu pełnomocnika inwestora, że decyzja organu administracji wydana na mocy art. 47 Pr.bud. mogłaby zastąpić zgodę współwłaścicieli działki nr ew. [...] na wykonywanie robót budowlanych związanych z przyłączeniem do istniejącego na tej działce przewodu sieci wodociągowej, organ odwoławczy uznał go za niepoprawny. Celem tej regulacji jest bowiem umożliwienie inwestorowi wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tak, aby mógł zrealizować roboty budowlane związane bezpośrednio z przedsięwzięciem objętym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, znajdującym się na terenie, co do którego inwestor dysponuje tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr.bud. Chodzi o sytuację, w której budowa obiektu budowlanego, z uwagi np. na jego usytuowanie w ostrej granicy działki, wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a właściciel tej nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 47 Pr.bud. nie może natomiast stanowić podstawy do realizacji obiektu budowlanego na cudzym terenie, bez zgody właścicieli czy innych podmiotów uprawnionych do dysponowania tym terenem. Wobec braku zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację przyłącza wodociągowego, nie jest możliwa realizacja inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest ona więc zgodna z wymogami zawartymi w planie miejscowym. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnym więc jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona oparta na innych podstawach. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo uzupełnienia przez inwestora szeregu nieprawidłowości w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, kwestia zgodności z ustaleniami mpzp w zakresie przyłącza wodociągowego nie została rozwiązana w sposób umożliwiający organowi odwoławczemu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.