Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2024 r., sygn. II SA/Gl 1704/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.XII/426/43/2023 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 22 czerwca 2023 r. nr [...].

Uzasadnienie

Pismem z dnia 11 września 2023 r. D. T. (dalej: Skarżąca, Strona) oraz E. B., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr SKO/XII/426/43/2023 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 września 2021 r. Skarżąca wraz z E. B. zbyły działkę nr [...] o powierzchni 0,1402 ha, położoną w miejscowości G., dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadził księgę wieczystą nr [...] (akt notarialny Rep. [...] Nr [...]). Powziąwszy wiedzę o tym fakcie, Wójt G. (dalej: organ pierwszej instancji) wszczął postępowanie w przedmiocie wzrostu wartości wskazanej działki w związku z wejściem w życie Uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa G. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]).

Po jego przeprowadzeniu, Wójt G. odrębnymi decyzjami z dnia 9 grudnia 2021 r. opatrzonymi tym samym numerem [...] ustalił Skarżącej, a także E. B. opłatę w wysokości po 1.970 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odpowiadającego 1/2 udziału w nieruchomości. W ich motywach podniesiono, że w poprzednim planie miejscowym, przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) działka znajdowała się na terenach rolnych (jednostka R – tereny upraw polowych i ogrodniczych). Obecnie, w związku z wejściem w życie planu miejscowego przyjętego uchwałą z dnia [...] r., położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN18 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i częściowo w obszarze oznaczonym KDW - drogi. Jak zauważył organ pierwszej instancji, zgodnie z operatem szacunkowym doprowadziło to do wzrostu wartości działki o 19.700 zł. Jak wyjaśniono w dalszej części decyzji, stosując 20% wysokość opłaty liczonej od wzrostu wartości dało to kwotę 1.970 zł przypadającą na każdego współwłaściciela.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: organ odwoławczy) decyzją nr [...] z dnia 12 maja 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że poddany ocenie operat szacunkowy spełnia wymagania formalne, został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, a ponadto rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio i obecnie obowiązującym planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, określił cechy nieruchomości podobnych, wzrost wartości nieruchomości określił na dzień jej sprzedaży. Kolegium dokonało przy tym zastrzeżenia, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ odwoławczy ocenił, iż sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: u.g.n.), a także rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 555) oraz stwierdził, że w sprawie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, która spowodowała zwiększenie atrakcyjności nieruchomości na rynku, a tym samym spowodowała wzrost jej wartości jako całości, co wykazał sporządzony operat szacunkowy. Natomiast Strona wnosząca do niego zastrzeżenia mogła poddać go kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) lub też przedłożyć operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie.

W skardze wyrażono żądanie uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, sprzeczności ustaleń z aktualnymi na dzień 9 grudnia 2021 r. informacjami zawartymi w KW nr [...], z których nie wynika, by doszło do zbycia udziału w przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji; 3) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z brakiem doręczenia Stronie operatu szacunkowego. W skardze podniesiono ponadto, że Skarżące nie były nigdy współwłaścicielkami działek przy ul. [...] w G., a tak lokalizację nieruchomości określiło Kolegium w zaskarżonej decyzji, stąd wątpliwości czy sprawa dotyczy działek o nr [...] i [...]. W skardze zawarto również wniosek o umorzenie opłaty planistycznej w całości.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 998/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta G. z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...]; w pkt 2 odrzucił skargę E. B..

W uzasadnieniu tego wyroku tut. Sąd wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn.zm., dalej: u.p.z.p.) nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Skoro podstawą do ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. nakładami właściciela (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 774/07). Wskazał dalej, że zmiana przeznaczenia gruntu z rolnego na tereny pod zabudowę mieszkaniową podwyższa wartość rynkową nieruchomości. Sąd podkreślił, iż analiza aktu notarialnego oraz księgi wieczystej prowadzi do wniosku, że w dacie wejścia w życie planu miejscowego wyceniana nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była jeszcze ewidencyjnie wydzielona, bowiem działka ta powstała dopiero na skutek podziału działki [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta G. z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...] Okoliczność ta nie została jednak wzięta pod uwagę przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej.

Niezależnie od tego Sąd zwrócił uwagę, że istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Biegły powinien brać pod uwagę cechy podane w definicji nieruchomości podobnej, którą ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Tymczasem rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że nieruchomości uwzględnione przy ustalaniu wartości działki przed wejściem w życie planu miejscowego z [...] r. są podobne do nieruchomości wycenianej. W szczególności uwaga ta dotyczy ich przeznaczenia. Zawarte w tabeli stwierdzenie, że są to nieruchomości o charakterze rolnym, nie jest zdaniem Sądu wystarczające. Nie podano bowiem, czy na gruntach tych dopuszczalna była zabudowa, a jeżeli tak to jaka. Przyjąć należy, że wartość gruntu rolnego warunkowana jest m.in. tym, czy możliwa jest na nim zabudowa oraz jakiego rodzaju. W tym zakresie Sąd przywołał § 2 ust. 2 lit. d i e planu miejscowego z [...] r. oraz wskazał, iż uwzględnienie tej okoliczności może mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości w stanie sprzed wejścia w życie planu miejscowego z [...] r. Ponownie prowadząc postępowanie, organ winien był uwzględnić powyższe rozważania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt G. decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p., ustalił Skarżącej opłatę w wysokości 1.781 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odpowiadającego 1/2 udziału w nieruchomości.

W uzasadnieniu podał, iż zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku sygn. akt II SA/Gl 998/22, organ ponownie zwrócił się o sporządzenie operatu szacunkowego. Dalej stwierdził, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości nieruchomości wynoszący według operatu 17.810 zł. Uwzględniając, iż w § 42 planu miejscowego ustalono opłatę w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości, zatem w rozpoznawanej sprawie organ ustalił Stronie opłatę w wysokości 1.781 zł, tj. 17.810 zł x 20% = 3.562 zł z tego 1/2 udziału = 1.781 zł. Wskazał również, iż w dniu wejścia w życie nowego planu zagospodarowała przestrzennego działka nie była zabudowana a użytkowana była jako grunt rolny - łąka. Po wejściu w życie nowego planu znajduje się w jednostce strukturalnej MN18 oraz częściowo [...] Działka posiada dostęp do drogi o nawierzchni gruntowej, wąskiej na części utwardzonej. Działka nie była zabudowana ani ogrodzona. Sąsiedztwo działki stanowią tereny budowlane niezabudowane oraz tereny rolne. Teren o spadku północnym. Kształt działki - mało korzystny. Część działki zajęta na dojazd - własna droga. Sieć elektryczna i kanalizacyjna w odległości około 40 m od działki. Organ ocenił, iż rzeczoznawca uwzględnił w operacie poprzednie i aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została doręczona w dniu 27 czerwca 2023 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionej w ustawowym terminie, Skarżąca oraz E. B., zakwestionowały prawidłowość sporządzenia operatu, wskazując, że jest powieleniem poprzedniego operatu, nadto zawiera błąd co do nazwy ulicy, przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją nr SKO.XII/426/43/2023 z dnia 4 sierpnia 2023 r., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie stwierdził, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji, zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, wartość stawki opłaty planistycznej nie przekracza dopuszczalnej stawki 30%, a ustalenia operatu szacunkowego odpowiadają wymogom obowiązujących przepisów prawa, nadto w ocenie Kolegium rzeczoznawca zastosował się do zaleceń zawartych w ww. wyroku WSA w Gliwicach i ustalił, że w dniu wejścia w życie nowego planu istniała działka nr [...] o pow. 0,2802 ha użytkowana w całości jako grunt rolny niezabudowany. Podział działki na działkę nr [...] i [...] nastąpił w 2021 r. i został zatwierdzony decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...] Właściciele działki nie prowadzili gospodarstwa rolnego, zatem nie mieli możliwości zabudowy działki obiektami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, którą dopuszczał plan. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo rzeczoznawca przyjął również ceny transakcyjne za nieruchomości podobne. Analizą objęto dwie grupy nieruchomości objętych transakcjami w okresie od 2020 i 2021 r.: do wyceny według przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, natomiast do wyceny według przeznaczenia w nowym planie nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni od 841 m2 do 2478 m2. W ocenie Kolegium operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, a sposób dokonania wyceny odpowiada obowiązującym przepisom. Odnosząc się do odwołania wyjaśnił, że rzeczoznawca opisał w operacie położenie działki w strefie pośredniej miejscowości G., przy ulicy [...] w odległości 150 m od ulicy [...]. Decyzja została doręczona w dniu 14 sierpnia 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu zakwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu, wskazała, że w operacie powołano w przeważającej części transakcje zawarte w 2020, w sytuacji, gdy sprzedaż nieruchomości nastąpiła w drugiej połowie 2021 r., nadto lata 2020-2022 zanotowały znaczny wzrost cen nieruchomości. W ocenie Skarżącej działka została sprzedana po zaniżonej cenie. W skardze ponownie zawarto wniosek o umorzenie w całości opłaty planistycznej w powołaniu na okoliczność przekazania środków ze sprzedaży działek na wkład mieszkaniowy dla wnuka Skarżącej, a także aktualną sytuację zawodową i finansową Skarżącej oraz jej rodziny.

Skargę w rozpoznawanej sprawie wniosła również E. B..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odrzucenie skargi E. B., podtrzymując argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W kwestii stanowiska skargi wskazał, że bez znaczenia dla ustalenia opłaty pozostaje zbycie nieruchomości po zaniżonej cenie jak również przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1704/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr SKO/XII/426/43/2023 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obecnie: rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 921/06). Przesądzając o obowiązku wniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w przypadku wskazanych w tym artykule okoliczności, ustawodawca wykluczył tym samym możliwość zastosowania stawki zerowej (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 979/10). W rozpoznawanej sprawie zaistniały łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki. Uzasadnione stało się zatem ustalenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Sąd przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną bada legalność zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 920/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1540/21).

Powyższe nabiera istotnego znaczenia, uwzględniając, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Głównym zatem kryterium kontroli poprawności wydanej decyzji pozostaje kwestia czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające w sprawie podporządkowały się wskazaniom Sądu. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylenie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że wskazania tut. Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 998/22, nie zostały zrealizowane.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania tut. Sąd określił, iż organ winien doprowadzić do sporządzenia nowego operatu bądź uzupełnienia operatu znajdującego się w aktach. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy winien natomiast dokonać wyceny nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu z [...] r.

Jednocześnie, tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Gl 998/22, jako nieodzowną do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał okoliczność, iż w dacie wejścia w życie planu miejscowego działka [...], objęta niniejszym postępowaniem, nie była jeszcze ewidencyjnie wydzielona, co wynika z analizy aktu notarialnego oraz księgi wieczystej. Działka ta powstała bowiem dopiero na skutek podziału działki [...] na działki [...] o powierzchni 0,1401 ha i nr [...] o powierzchni 0,1402 ha, zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta G. z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...] Tut. Sąd podkreślił, że powyższa okoliczność nie została wzięta pod uwagę przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej.

Jak wynika z uzasadnienia zapadłego wyroku, ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia albowiem w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1384/19). Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym. Dlatego opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu danego planu miejscowego i jego wejściu w życie. Gmina ustala opłatę od wzrostu wartości całej nieruchomości, natomiast gdy nastąpi zbycie - pobiera wyłącznie ułamkową jej część, proporcjonalną do części zbytej nieruchomości (zob. K. Rokicka-Murszewska, Administracyjnoprawne aspekty opłaty planistycznej, Toruń 2019, s. 171; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 46/12).

Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, pomimo związania wyrokiem tut. Sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., całkowicie pogląd ten jednak pominął, czego również nie dostrzegł organ odwoławczy.

Tut. Sąd w sposób wyraźny wskazywał, iż ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, jak wynika natomiast z treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - w ramach zestawienia nieruchomości podobnych przyjęto 12 transakcji w terenach budownictwa mieszkaniowego, z których 8 notuje powierzchnię stanowiącą jedynie 29-53% powierzchni nieruchomości wycenianej (w wielkości istniejącej w chwili wejścia w życie nowego planu), nadto bez dalszego uzasadnienia dokonanego wyboru (str. 8 operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2023 r.).

Powyższe może mieć istotny wpływ na cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej. Inną cenę jednostkową może bowiem osiągać nieruchomość o tym samym przeznaczeniu, lecz dwukrotnie większej powierzchni, niż nieruchomość ta po podziale. Jak już wyjaśniano w zapadłym wyroku, a wskazaniem tym organy orzekające w sprawie były związane, podział nieruchomości dokonany ponad 2,5 roku po wejściu w życie nowego planu, stanowił okoliczność, której uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości nie było dopuszczalne.

Należy pamiętać, że podstawą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest wzrost jej wartości, który nastąpił w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego opłata planistyczna nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co tyczy się również podziału działki zatwierdzonego decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia nastąpiła w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r.

Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu względnie jego zmiany oraz w świetle treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 785/20).

Jednocześnie należy mieć na względzie, na co również wskazywał już tut. Sąd, że podejście porównawcze nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o cechach zbliżonych. Zasadą jest bowiem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a dopiero w dalszej kolejności korekta o cechy różniące, nie zaś niejako "zastępowanie" wyszukiwania nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi.

W odniesieniu natomiast do zestawienia zawieranych transakcji na grunty rolne, Sąd nadmienia, iż operat nie wyjaśnia ujęcia w ramach tego zestawienia transakcji obejmujących działki o powierzchni stanowiącej zaledwie 36-40% powierzchni nieruchomości wycenianej (tj. działki o powierzchni 1000 m2 oraz 1143 m2, str. 8 operatu szacunkowego).

W kwestii dostrzeżonej przez tut. Sąd konieczności szczegółowego wyjaśnienia przeznaczenia nieruchomości, zauważyć również należy, iż przy ustalaniu wartości działki po wejściu w życie planu miejscowego z [...] r., operat nie dostarcza wyjaśnienia, co do wpływu na ustalenie tej wartości – częściowego przeznaczenia działki pod drogi, oznaczonego symbolem KDW69 (§ 37 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego: Dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolami dla dróg, ustala się: KDW1-98 - drogi wewnętrzne, o szerokości w liniach rozgraniczających 6 metrów uwzględniającej lokalne zmiany szerokości wynikające z istniejącego zainwestowania, ukształtowania terenu lub własności - zgodnie z rysunkiem planu; zaświadczenie z dnia 8 września 2021 r.).

Zauważając, że przed tut. Sądem toczy się również sprawa w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do działki o nr [...] powstałej po podziale działki nr [...], odnotowania wymagało, iż w odrębnych operatach sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego – z pominięciem uzasadnienia takiego rozróżnienia – w odniesieniu do ustalenia wartości działki nr [...] (umowa sprzedaży z dnia 2 września 2021 r.) przyjęto do porównania transakcje w terenach budownictwa mieszkaniowego zawarte wyłącznie w 2020 r. (str. 8 operatu z dnia 12 kwietnia 2023 r.), natomiast do ustalenia wartości działki nr [...] objętej niniejszym postępowaniem (umowa sprzedaży z dnia 21 września 2021 r.) przyjęto transakcje wyłącznie z roku 2021 (str. 8 operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2023 r.). Pobocznie Sąd odnotował też omyłki co do przywoływanej powierzchni wycenianej działki, wskazywanej w operacie zamiennie jako 0,1402 ha oraz 0,1401 ha (str. 10 i 11 operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2023 r.).

W tej sytuacji uznać należy, że organy orzekające w sprawie nie zrealizowały wskazań dotyczących ponownego przeprowadzenia postępowania.

Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Organ ponownie naruszył też ogólne zasady postępowania. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest obowiązek z art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Dlatego też organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem wskazanych reguł postępowania administracyjnego.

Sąd nie wskazuje rozstrzygnięcia, jednakże zauważa, że powyższe uchybienia nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności winien uwzględnić - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. oraz mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku skargi, jak już wyjaśniał tut. Sąd w zapadłym w sprawie wyroku, rozpatrywanie wniosków w przedmiocie stosowania ulg w płatności opłaty planistycznej odbywa się w odrębnym postępowaniu, a wniosek w tym przedmiocie nie może być złożony wcześniej niż po ustaleniu opłaty w sposób ostateczny. Natomiast cena sprzedaży nieruchomości objętej opłatą planistyczną, która to cena jest ustalona przez strony zawieranej umowy sprzedaży, pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości ustaloną zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Strony sprzedając nieruchomość ustalają cenę w sposób dowolny nie kierując się dyrektywami art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/