Obowiązek wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych - Wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r., sygn. I GSK 824/20
Zarząd województwa, przed wydaniem decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej, jest zobowiązany do wezwania strony do usunięcia braków formalnych, a brak takich działań stanowi istotne uchybienie proceduralne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 8/19 w sprawie ze skargi G. M. na akt Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 8/19 – w sprawie ze skargi G. M. na akt Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej: organ lub Zarząd) z dnia 6 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy – uchylił zaskarżony akt.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1) naruszenie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 17 ust 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018 r. poz. 140; dalej: ustawa o rozwoju lokalnym) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż odmowa przyznania pomocy w niniejszej sprawie jest przedwczesna - podczas gdy na tym etapie procedowania Zarząd miał już wystarczające podstawy do odmowy przyznania pomocy;
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ powinien był zastosować przepisy art. 23 ust. 5 i ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym - podczas gdy przepisy te nie mogły być podstawą działania Zarządu na etapie weryfikacji dokumentacji konkursowej przekazanej mu przez LGD;
3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35, art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie organu dotyczące odmowy przyznania pomocy musi mieć "budowę zbliżoną do decyzji administracyjnej, czyli że w przedmiotowej informacji musi się znaleźć odniesienie do wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie i wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które zdecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu" oraz przyjęcie, że rozstrzygnięcie Zarządu jest nienależycie uzasadnione, co musi skutkować jego uchyleniem - podczas gdy art. 35 i art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym nie określają szczegółowych wymogów, jakie ma spełniać informacja o odmowie, poza tym, że ma mieć formę pisemną i ma wskazywać przyczyny odmowy;
4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu wyroku tj. polegające z jednej strony prezentowaniu przez Sąd I instancji stanowiska, iż Zarząd ma obowiązek każdorazowo stosować art. 23 ust. 5 i ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym (tak str. 11 w. 12 od dołu uzasadnienia wyroku), a z drugiej - iż Zarząd powinien "rozważyć możliwość" stosowania tych przepisów (tak np. str. 11 w. 9 i 10 od dołu; str. 12 w. 3 i w. 11 uzasadnienia wyroku) - podczas gdy po stronie organu nie istniał ani obowiązek wzywania do uzupełnień, ani rozważania możliwości wezwania;
5) naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "zarówno L. jak i zarząd województwa dokonując oceny operacji (...)" (str. 11 w. 12 i 13 od dołu uzasadnienia wyroku) - podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem jedynie L. jest podmiotem uprawnionym do oceny i wyboru operacji, zaś zarząd województwa nie posiada takich uprawnień.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta formalnie na obydwu podstawach.
Istota sporu w sprawie dotyczy tego czy zarząd województwa przed wydaniem decyzji odmawiającej przyznania pomocy był uprawniony/zobowiązany do wezwania strony do usunięcia braku przez załączenie właściwego dokumentu (zaświadczenia).
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 5 i ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym (zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). W jego ramach podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku występują sprzeczności, Sąd I instancji bowiem z jednej strony wyraził pogląd, że zarząd województwa ma obowiązek każdorazowo stosować art. 23 ust. 5 i ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym, z drugiej zaś strony wskazał, że organ powinien rozważyć możliwość zastosowania tych przepisów. Skarżący kasacyjnie wskazuje także, że po stronie organu nie istniał obowiązek wzywania do uzupełnień, ani możliwości rozważenia możliwości wezwania.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Dokonując oceny przedmiotowego zarzutu zauważyć należy, że kwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji (w przedmiocie obowiązku wezwania przez organ do uzupełnienia wniosku) za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ – jak to powyżej wskazano – regulacja ta odnosi się do wymaganych elementów uzasadnienia. Odnośnie zaś do rzekomych sprzeczności w uzasadnieniu wyroku, które potencjalnie mogą uniemożliwiać kontrolę kasacyjną orzeczenia (a w związku z tym wskazywać na naruszenie ww. przepisu), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takowe sprzeczności nie zachodzą. WSA bowiem – wskazując na art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym jako samodzielną podstawę prawną do wezwania podmiotu ubiegającego się o wsparcie, po przekazaniu przez L. wniosków o udzielenie wsparcia – jednocześnie zastrzegł, że jedyną możliwością niezastosowania tej regulacji jest wystąpienie okoliczności określonych w art. 23 ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stąd też logiczna była konkluzja, że w każdym przypadku, gdy stwierdzone zostaną braki wniosku organ zobowiązany jest rozważyć dopuszczalność wezwania do uzupełnienia braków, analizując przesłankę wyłączającą zawartą w art. 23 ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Przystępując do oceny kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (zarzuty z pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie będzie odnosił się do wskazywanego w ich ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. A to z uwagi na brak merytorycznej korelacji pomiędzy tym przepisem a sformułowaniem tych zarzutów oraz braku w tym zakresie uzasadnienia.
W ramach zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 23 ust. 5 i 6 ustawy o rozwoju lokalnym, wskazując że przepisy te nie mogły stanowić podstawy działania organu na etapie weryfikacji dokumentacji konkursowej przekazanej mu przez L. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Wskazane powyżej regulacje dotyczą etapu postępowania po przekazaniu zarządowi województwa wybranych wniosków o udzielenie wsparcia do oceny. Wynika to z treści tych przepisów oraz ich systematyki w kontekście przepisów całego art. 23 ustawy o rozwoju lokalnym. Unormowania te kolejno określają m.in. termin przekazania zarządowi województwa przez L. wniosków o udzielenie wsparcia (ust. 1), sposób postępowania organu po ich otrzymaniu, w tym wzywanie L. do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia braków dokumentacji (ust. 2) oraz wzywanie podmiotu ubiegającego się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek (ust. 5), a także okoliczność, która wyklucza dokonywanie korekt wniosku, którą jest istotna modyfikacja wniosku o wsparcie (ust. 6; w tym zakresie zob. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., I GSK 1948/18). Podkreślić przy tym należy, że treść art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju jednoznacznie wskazuje na kompetencje organu do wezwania wnioskodawcy do dokonania korekt wniosku złożonego uprzednio L. Zgodnie z przywołaną regulacją to zarząd województwa - w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki - wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zaniechanie wezwania przez organ do uzupełnienia braku wniosku lub poprawy oczywistej omyłki jest istotnym uchybieniem (v. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., I GSK 1948/18).
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut wyartykułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przywołany w ramach zarzutu fragment uzasadnienia wyroku (zamieszczony w cudzysłowie) brzmi nieco inaczej niż przedstawia to autor skargi kasacyjnej. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że "czynność ta [rozstrzygnięcie organu – przyp. NSA] zawiera zbieżne wymogi z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. Przedmiotowa informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne, co oznacza, że w informacji muszą się znaleźć odniesienia do wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie jak i wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu." (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w świetle dyspozycji art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu do postępowania jak w niniejszej sprawie nie stosuje się art. 104 k.p.a. Jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa m.in. w art. 3 ust. 1 pkt 14 lit. b) (poddziałanie "wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność") podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Skoro organ działa na podstawie przepisów prawa to oczywiste jest, że podanie w informacji (rozstrzygnięciu) przyczyn odmowy pomocy musi odwoływać się do wszystkich mających w sprawie przepisów oraz ocenianych na ich podstawie okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu), który w takim przypadku musi dokonać kontroli rozstrzygnięcia organu.
Na uwzględnienie nie mogły zasługiwać wskazane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa zawarte w pkt 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Autor nie określił ich charakteru, tj. czy mają one charakter procesowy czy materialny. Wyartykułowanie zarzutu w pkt 1 (wynikające z przywołanych regulacji oraz sformułowania treści zarzutu) wskazuje, że jest to zarzut natury procesowej. Nie poddawał się on jednak ocenie dlatego, że brak jest w jego zakresie uzasadnienia wymaganego dla zarzutów naruszenia postępowania. Zaznaczyć trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co ważne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby zarzucane naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. Z analogicznych względów (braków wymaganego uzasadnienia) ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej – wbrew wymogom, o których była mowa na wstępie – nie podaje jaka jest, jego zdaniem, prawidłowa wykładnia regulacji ograniczając się w istocie do polemiki z ustaleniami WSA i przywołując okoliczności faktyczne sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
POTRZEBUJESZ POMOCY?