Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. IV SA/Wa 412/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o pozwolenie na układanie i utrzymanie kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę

Uzasadnienie

[...] sp.z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej też: "organ drugiej instancji", "Minister") z [...] stycznia 2022 r., w którym utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. negatywnie opiniujące wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...]".

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] pismem z 26 maja 2021 r., działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej [(Dz. U. z 2020 r., poz. 2135, z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.o.m."], wystąpił do Ministra o wydanie opinii w sprawie wniosku spółki o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Minister negatywnie zaopiniował wniosek spółki.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z [...] sierpnia 2021 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że złożone wnioski, w tym wniosek, o którym mowa w art. 26 u.o.m., są rozpatrywane biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 u.o.m. (w związku z art. 26 ust. 4 u.o.m.). Przepis ten wskazuje m.in. na konieczność ochrony interesu gospodarki narodowej. Zdaniem Ministra należy mieć na uwadze, że rozwój morskiej energetyki wiatrowej jest kluczowym elementem transformacji energetycznej kraju. Zdaniem organu, "Blokada" możliwości wyprowadzenia mocy z akwenu, dla którego wydane zostało pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (PSZW) przez innego inwestora, może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i stwarzać ryzyko niedotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Zdaniem Ministra, ustawa z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych [(Dz. U. z 2021 r. poz. 234, 784 i 1093) - zwana dalej: "ustawą offshore"], nie daje uprawnień do tego, aby odmienny podmiot budował przyłącze, tj. zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, a inny podmiot, tj. wytwórca wyprowadzał energię elektryczną wyprodukowaną w morskiej farmie wiatrowej przy użyciu tego przyłącza. Ustawa offshore traktuje obie te inwencje łącznie. Świadczy o tym miedzy innymi brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 4 tej ustawy, w którym wskazano, że do wniosku do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wydanie zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji, wytwórca dołącza harmonogram rzeczowo-finansowy budowy morskiej farmy wiatrowej wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, zapewniający wytworzenie i wprowadzenie do sieci energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej w terminie określonym w art. 31 ust. 4 pkt 5 ustawy offshore. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wytwórca jest podmiotem budującym zarówno morską farmę wiatrową, jak i zespół urządzeń służących do wyprowadzania mocy z tej farmy. Minister zaznaczył, że rozpatruje przedłożone wnioski, biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Przepis ten, poza przesłanką bezpieczeństwa i obronności państwa zawiera również przesłankę ochrony interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m.). W ocenie Ministra wydanie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla podmiotu, który nie posiada PSZW powoduje również wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej, z uwagi na zablokowanie takiej lokalizacji na okres nawet 35 lat. Blokada obszaru, na okres 35 czy 10 lat, o czym mowa w art. 26 ust. 6 u.o.m., stanowi zagrożenie dla terminowej realizacji farmy wiatrowej w ramach drugiej fazy systemu wsparcia. Niezależnie od tego czy okres ten będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało negatywny i długoterminowy skutek, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju, ponieważ może uniemożliwić wyprowadzenie mocy z wybudowanej morskiej farmy wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Wskazał, że obszary morskie stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa sposób. Nieodpowiednie dysponowanie obszarami morskimi mogłoby doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących ze sobą morskich farm wiatrowych. Umożliwienie wnioskodawcom otrzymania PUUK w pierwszej kolejności mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której inwestor posiadałby PUUK, ale nie posiadałby PSZW. W takiej sytuacji podmioty posiadające PSZW byłyby w sytuacji, gdzie zagrożone byłoby wyprowadzenie energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych, co zagrażałoby realizacji celów wynikających z Polityki Energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: "PEP2040"). Zdaniem Ministra w obecnym stanie prawnym nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej, niż posiadanie PSZW. Minister dokonał oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na bezpieczeństwo energetyczne na podstawie PEP2040, które stanowi element bezpieczeństwa państwa. W momencie jego zagrożenia, zmniejsza się możliwość obronności. W jego ocenie biorąc pod uwagę powyższe, PEP2040 choć nie stanowiła źródła powszechnie obowiązującego prawa ze względu na jej strategiczny charakter stanowi jedynie punkt odniesienia. Wobec powyższego cel przedsięwzięcia, tj. wyprowadzanie energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej za pomocą wnioskowanych kabli, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zostać zrealizowany. Zdaniem Ministra wydanie pozwolenia na ułożenie kabli podmorskich, które nie prowadzą do żadnej istniejącej, jak również nie mogą prowadzić do żadnej planowanej morskiej farmy wiatrowej, zagrażałoby interesowi gospodarki narodowej, ponieważ dałoby możliwość zagospodarowania akwenu bez jakiejkolwiek realnej potrzeby, wbrew założeniom efektywnego i racjonalnego wykorzystania obszarów morskich i ich potencjałów rozwojowych. Odnosząc się do kwestii odstąpienia przez organ bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wskazał , że morska energetyka wiatrowa jest nowym sektorem gospodarki, którego rozwój dopiero następuje. Utrwalona wcześniej praktyka rozstrzygania spraw polegała na tym, że Minister Klimatu wydawał pozwolenia na PUUK dla podmiotów, które już posiadały PSZW. Ze względu na nadwymiarową liczbę wniosków o wydanie PUUK, Minister Klimatu i Środowiska przeanalizował możliwość wydania PUUK korzystając z informacji z Systemu Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej oraz Planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że wydawanie PUUK powinno nastąpić po wydaniu PSZW ze względu na ograniczone zasoby obszarów morskich. W opinii Ministra Klimatu i Środowiska nie został naruszony art. 8 K.p.a., dotyczący zasady pogłębionego zaufania, albowiem w momencie powzięcia wiedzy o zagrożeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa zdecydowano o zmianie sposobu załatwienia sprawy.