Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2022 r., sygn. II SA/Ol 430/22

Dnia 25 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 31 stycznia 2022 r., nr XLIV/319/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie Woryty, wieś Rentyny, gmina Gietrzwałd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

Rada Gminy Gietrzwałd w dniu 31 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLIV/319/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie Woryty, wieś Rentyny, gmina Gietrzwałd. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako: u.s.g.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wraz z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587, dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Wskazał, że na terenie objętym planem miejscowym do lat dziewięćdziesiątych funkcjonował ośrodek wypoczynkowy, po którym pozostały domki letniskowe, posadowione w lesie, stanowiącym własność Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa Kudypy. Wskazano, że Gmina podjęła procedurę opracowania planu zagospodarowania przestrzennego w celu ochrony terenów, zachowania ładu przestrzennego oraz uporządkowania oraz usankcjonowania faktycznego sposobu zagospodarowania gruntu, który na przestrzeni kilkudziesięciu lat wykorzystywany był w celach rekreacyjnych, co w znacznym stopniu utrudniało lub uniemożliwiało prowadzenie gospodarki leśnej. Podano, że w planie miejscowym część terenów została przeznaczona pod zabudowę rekreacji indywidualnej w zieleni. Przy czym w § 18 pkt 4 planu miejscowego dla terenu elementarnego ML.01, ML.02 ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej na 300 m², a zatem możliwe jest wydzielenie nawet kilkudziesięciu działek. Podano, że z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika, że aktualny sposób zagospodarowania wskazuje na sieć istniejących dojazdów do istniejącej zabudowy, ale plan miejscowy nie uwzględnia istniejących dróg wewnętrznych poza istniejącą drogą leśną, która stanowi w uchwalonym planie tereny ciągu pieszo-jezdnego. W ocenie skarżącego zasadnym jest określenie układu komunikacyjnego, zwłaszcza że w praktyce dojazdy te są już wyznaczone. Odstępując zaś od wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu miejscowego, Rada przeniosła swoje kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy i podmioty. Ponadto wskazano, że w planie miejscowym dopuszczono budowę, przebudowę, rozbudowę istniejących lub budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 14 i § 18 zaskarżonej uchwały). Jednocześnie plan miejscowy nie określa ani rodzaju tych urządzeń i obiektów, ani też ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu), a zatem rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. W ocenie skarżącego w przypadku, w którym plan miejscowy dopuszcza jakąkolwiek realizację inwestycji celu publicznego, a taką stanowi m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, czy też budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym musi być uszczegółowione jej rozmieszczenie, a wymóg ten konkretyzuje przepis art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Skarżący wskazał również, że w kwestionowanym planie miejscowym dopuszczono lokalizację nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa. Podano, że narusza to § 5 ust.1 pkt 8 uchwały Nr XXVI/605/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz. Urz. Woj. Warm- Maz. poz. 2465, dalej jako: uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu), który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wskazano, że teren elementarny ML/Z.02 oraz południowa część terenu ML/Z.01 zlokalizowane są w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa, a w odniesieniu do tych terenów, zgodnie z § 18, plan miejscowy dopuszcza zabudowę rekreacyjną w formie wolnostojących budynków w zieleni, zaś jako obiekty towarzyszące, przewiduje zieleń naturalną, zieleń urządzoną, małą architekturę, parking. Zgodnie z § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały na całym terenie objętym planem dopuszczona została również budowa ogrodzeń, a w myśl § 18 ust. 12 uchwały - budowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem obiekty, które mogą zostać zrealizowane w granicach wskazanego terenu, nie stanowią one urządzeń wodnych, rozumianych w myśl art. 16 pkt. 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) ani nie zaliczają się do inwestycji służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto w części graficznej planu wrysowana została nieprzekraczalna linia zabudowy, tożsama z granicą strefy ochronnej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a także nieprzekraczalne linie zabudowy, wyznaczające (wokół istniejących budynków) minimalny obszar, w którym mogą być prowadzone roboty budowlane. Jak wynika jednak z definicji, zawartej w § 5 pkt 3 planu miejscowego, pod pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" należy rozumieć wyznaczoną na rysunku planu linię, której nie może przekroczyć żaden element budynku z wyjątkiem przyłączy, a także sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w stosunku do obiektów adaptowanych możliwa jest odbudowa, przebudowa i nadbudowa niezależnie od przebiegu wyznaczonej na rysunku planu linii. Podniesiono, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, termin "obiekt budowlany" należy rozumieć jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem wprowadzone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy nie wykluczają możliwości lokalizacji innych obiektów budowlanych (poza budynkami) w pasie szerokości 100 m od jeziora. Zakaz lokalizacji innych obiektów budowlanych nie wynika także wprost z innych ustaleń planu miejscowego. Ponadto podniesiono, że na rysunku planu wyznaczono strefę ochronną rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale pojęcie to nie zostało zdefiniowane ani w powszechnie obowiązujących przepisach odrębnych, ani w treści zaskarżonej uchwały, co może umożliwić lokalizowanie nowych obiektów budowlanych w granicach pasa szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa. Skarżący podniósł także zarzut braku uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ) projektu planu miejscowego w ostatecznej wersji, uchwalonej przez Radę w dniu 31 stycznia 2022 r. Powołując się na treść art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity na dzień uchwalenia planu Dz.U. z 2021 poz. 1098 ze zm., dalej jako: u.o.p.), wobec położenia objętego planem terenu w granicach obszaru, na którym obowiązuje uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, wskazano, że konieczne było uzgodnienie projektu planu z RDOŚ. Wskazano, że z analizy dokumentów wynika, że podjęta przez Radę uchwała istotnie różni się od projektu uchwały uzgodnionego ("milcząco") przez RDOŚ. Podniesiono, że postanowieniem z 19 sierpnia 2021r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu w zakresie ochrony przyrody i wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu. Wnioskiem z 8 października 2021 r. Wójt ponownie wystąpił o uzgodnienie, przesyłając poprawiony, zgodnie z wymogami wskazanymi przez RDOŚ, a jego uzgodnienie zostało dokonane w formie "milczącej zgody". Podano, że w projekcie planu, przesłanym do RDOŚ przy piśmie z 8 października 2021 r., w § 5 pkt 3 poprawiono (kwestionowaną wcześniej przez RDOŚ) definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, poprzez odniesienie jej do obiektów budowlanych, a nie do budynków, jak to miało miejsce w pierwotnej wersji, nieuzgodnionej przez RDOŚ. Jednak definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy, zawarta w treści § 5 pkt 3 uchwalonej przez Radę uchwały z dnia 31 stycznia 2022 r., nie jest tożsama ze wskazaną wyżej definicją, lecz powiela definicję zawartą w pierwszej wersji planu, przekazanego do uzgodnień i nieuzgodnionego przez RDOŚ. Ponadto skarżący wskazał, że w wersji przedstawionej do uzgodnienia przez RDOŚ pas szerokości 100 m od jeziora Giłwa został określony jako: "pas szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i 7 innych zbiorników wodnych", natomiast na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały to samo oznaczenie zdefiniowano bliżej nieokreślonym pojęciem: "strefa ochronna rzek, jezior i innych zbiorników wodnych". Podano także, że w projekcie przedstawionym RDOŚ do uzgodnienia w § 18 pkt 2 planu dla terenów elementarnych ML/Z.01 i ML/Z.02 ustalono przeznaczenie w formie terenów zabudowy rekreacji indywidualnej w zieleni oraz określono, że możliwa jest tam zabudowa rekreacyjna w formie wolnostojących budynków w zieleni, oraz obiekty towarzyszące w formie zieleni naturalnej, zieleni urządzonej, małej architektury służącej utrzymaniu porządku. Natomiast w treści zaskarżonej uchwały w § 18 pkt 2 dla terenów elementarnych ML/Z.01 i ML/Z.02, zawarto zapis, że obiektem towarzyszącym może być zieleń naturalna, zieleń urządzona, mała architektura, parking. Wskazano, że § 18 pkt 6 i 9 planu miejscowego, dla terenów elementarnych ML/Z.01 i ML/Z.02, wprowadzono inne zapisy - w stosunku do wersji przedstawionej RDOŚ - odnośnie do maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków oraz intensywności zabudowy. Podano, że w przekazanym do uzgodnienia projekcie planu, w § 8 pkt 3 planu miejscowego wprowadzono zapis o wyznaczeniu pasa szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowalnych oraz odstępstwa od zakazu wynikające z przepisów o Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, zaś w zaskarżonej uchwale brak jest takiego zapisu, a na rysunku planu wyznaczono jedynie strefę ochronną rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, bez zdefiniowania tego pojęcia. Wojewoda zarzucił też naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego poprzez nienależyte wypełnienie dyspozycji art. 67a u.p.z.p. w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916, dalej jako: rozporządzenie z 2020 r.). Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3g rozporządzenia z 2020 r. dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego powinien obejmować łącze (adres URL), pod którym dostępny jest tekst dokumentu. Tymczasem, w obiekcie przestrzennym "Dokument Formalny" link wprowadzony do atrybutu "łącze" nie prowadzi bezpośrednio do pliku z treścią prawidłowego dokumentu, tj. uchwały Rady Gminy z 4 czerwca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tożsamego z podaną nazwą w atrybucie "tytuł", lecz do legendy załącznika graficznego przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.